Analiza ZBN – nr 2 (8) / 2016

28 stycznia 2016 r.

Artur Gruszczak

Początek 2016 roku zwiastuje niekorzystny bieg wydarzeń związanych z tzw. kryzysem migracyjnym w Unii Europejskiej.  Problem imigrantów i uchodźców napływających do Europy jest przejawem narastających napięć w prawno-instytucjonalnej konstrukcji Unii Europejskiej oraz pogłębiających się różnic stanowisk poszczególnych państw członkowskich. Instytucje UE tracą wpływ na dynamikę procesów politycznych i społecznych toczących się w poszczególnych państwach Unii. Jedno z największych osiągnięć integracji europejskiej, jakim jest obszar swobodnego podróżowania obejmujący 26 krajów stosujących dorobek prawny Schengen, jest coraz częściej podważane przez polityków i działaczy społecznych patrzących przez pryzmat kosztów i zagrożeń,  a nie swobód i korzyści. Kryzys Schengen jest wyrazem kruchości zasad lojalnej współpracy, solidarności i odpowiedzialności w obliczu napięć i sprzeczności w polityczno-instytucjonalnych strukturach Unii Europejskiej. Paradoksalnie, Schengen przyniosło „kłopotliwy sukces", dając ogromne korzyści społeczne, ekonomiczne i polityczne setkom milionów osób przebywającym w tej strefie, a jednocześnie przyciągając tych, którzy zamierzali wykorzystać swobodę „podróży bez granic" do własnych, nierzadko przestępczych, celów.

Konieczność powiązania zasady swobodnego przepływu osób na obszarze Schengen ze wzmocnionymi kontrolami granic zewnętrznych oraz kontrolą „drugiej linii" przy użyciu Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) doprowadziła do rozproszenia odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego strefy Schengen i pozostawienia pomiędzy instytucjami UE a państwami członkowskimi „ziemi niczyjej", to jest sfery działań politycznych nie objętych wyraźnymi regulacjami normatywnymi, polegających na doraźnych ustaleniach w formie międzyrządowego przetargu politycznego. Hybrydowy system zarządzania granicami, obejmujący instrumenty ponadnarodowe i narodowe, kompletnie zawiódł, zaś próby jego naprawy mają niewielkie szanse powodzenia. Poważne zarzuty pod adresem organów oceny prawidłowości funkcjonowania narodowych instytucji i organów państw strefy Schengen zostały sformułowane już w 2011 r. w związku z „incydentem z Ventimiglia" i debatą zainicjowaną przez Francję i Włochy o konsekwencjach „arabskiej wiosny" dla bezpieczeństwa UE. Zmodyfikowany na wniosek Komisji mechanizm ewaluacyjny Schengen niewiele pomógł w obliczu masowego napływu imigrantów w 2015 r. Dyskusja tocząca się od początku 2016 r. zmierza w kierunku odwrotnym do tego, który ponad 30 lat temu wytyczyli przedstawiciele pięciu państw Europy, podpisując w Schengen układ o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych.

Odbudowa granic

Obecnie sześć krajów strefy Schengen utrzymuje kontrole na swych granicach wewnętrznych. Są to: Norwegia, Szwecja i Dania,  a także Francja, Niemcy i Austria. Dodatkowo, Węgry i Słowenia wzmocniły kontrole obywateli państw trzecich (spoza Schengen). Pierwsze trzy państwa należą do Nordyckiego Związku Paszportowego, ułatwiającego poruszanie się i pobyt obywateli pięciu krajów nordyckich (oprócz trzech wspomnianych, także Finlandii i Islandii) po terytorium tych państw. Wprowadzenie 4 stycznia 2016 r. kontroli na granicznym moście przez cieśninę Öresund, łączącym terytoria Danii i Szwecji było wydarzeniem historycznym. Kontrola osób została przywrócona po 62 latach swobodnego przekraczania rozdzielającej obydwa państwa granicy na Öresund. Francja traktuje kontrolę granic jako jedną z metod strategii antyterrorystycznej, wzmocnionej wypowiedziami premiera Manuela Vallsa na Światowym Forum Ekonomicznym w Davos. Szef francuskiego rządu mówił o „wojnie z terroryzmem, światowej, globalnej wojnie, której Europejczycy muszą stawić czoła" i zapowiedział złożenie wniosku o przedłużenie stanu wyjątkowego na terytorium Francji. Niemcy i Austria kontrolują granice wewnętrzne, by ograniczyć nie tylko napływ imigrantów i uchodźców, lecz przede wszystkim gwałtowny wzrost radykalnych, ksenofobicznych i antyrządowych nastrojów w społeczeństwie.

Narastająca niepewność wokół perspektyw rozwiązania kryzysu migracyjnego i osłabienia Schengen towarzyszy politykom unijnym i przedstawicielom rządów państw członkowskich od początku bieżącego roku. Nieformalne spotkanie ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości państw członkowskich UE, zorganizowane w dniach 25-26 stycznia 2016 r. przez holenderską prezydencję w Radzie UE, w głównej mierze dotyczyło możliwości przeciwdziałania pogłębieniu kryzysu migracyjnego. Skąpe informacje przekazywane przez media oraz przedstawicieli prezydencji wskazują na utrzymujące się różnice zdań między państwami i brak wspólnego planu ratowania „Europy bez granic". Wypowiedzi przedstawicieli Komisji Europejskiej rzuciły jednak nowe światło na kierunki kształtowania polityki UE wobec głównych problemów bezpieczeństwa wewnętrznego.

Komisja Europejska dopuszcza możliwość przywrócenia przez państwa kontroli na granicach wewnętrznych Schengen na maksymalny dopuszczalny okres, tj. do dwóch lat. Natasha Bertaud, rzeczniczka Komisji w zakresie migracji, spraw wewnętrznych i obywatelstwa, przyznała, że jeśli sytuacja w obszarze migracji do UE nie zmieni się, a więc napływ cudzoziemców nie zostanie ograniczony, może to być właściwym uzasadnieniem działań państw członkowskich w zakresie utrzymywania kontroli na swych granicach przez wzgląd na sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i ładu publicznego, do czasu ustanowienia skutecznej kontroli granic zewnętrznych. Z kolei wiceprzewodniczący Komisji Valdis Dombrovskis, odnosząc się do propozycji państw członkowskich w sprawie nowych zasad utrzymania kontroli na granicach wewnętrznych, wskazał na problem niewywiązywania się Grecji z obowiązku ochrony granic zewnętrznych i poważnych tego reperkusji dla strefy Schengen.

Prawne aspekty przywrócenia kontroli granicznych

W praktyce politycznej i legislacyjnej powyższe wypowiedzi prowadzą do rozszerzonej interpretacji postanowień kodeksu granicznego Schengen (KGS), w szczególności artykułu 26 rozporządzenia nr 1051/2013 z 22 października 2013 r. W rzeczonym przepisie kodeksu granicznego Schengen określona została procedura szczególna w przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu obszaru Schengen. Przewiduje ona, że „w wyjątkowych okolicznościach, gdy ogólne funkcjonowanie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej jest zagrożone w wyniku utrzymujących się poważnych niedociągnięć związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych [...] i w zakresie, w jakim okoliczności te stwarzają poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego na obszarze bez wewnętrznej kontroli granicznej lub na częściach tego obszaru, państwa członkowskie mogą przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych [...] na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Okres ten może zostać przedłużony, nie więcej niż trzy razy, o kolejne okresy nie dłuższe niż sześć miesięcy, jeśli te wyjątkowe okoliczności nadal się utrzymują."

Dotychczas wspomniane kraje obszaru Schengen, które przywróciły kontrole na swych granicach, uzasadniały swą decyzję powołując się na inne postanowienia KGS, a mianowicie art. 23 rozporządzenia nr 1051/2013, dotyczącego tzw. przewidywanego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, a także art. 25 rzeczonego rozporządzenia, odnoszącego się do przypadków wymagających natychmiastowego działania w razie poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego danego państwa. Na art. 25 powołała się Dania, przywracając kontrole na granicach ze Szwecją i Niemcami w obliczu niekontrolowanego napływu imigrantów. W tym przypadku kontrole są ustanawiane na okres do 10 dni, z możliwością przedłużenia na odnawialne okresy do 20 dni jeżeli zagrożenie będzie się utrzymywać. Opcja z art. 23 została przyjęta przez pozostałe kraje i oznacza możliwość utrzymywania kontroli przez ograniczony okres, nie dłuższy niż 30 dni, lub na okres przewidywalnego istnienia poważnego zagrożenia, jeśli przekracza on 30 dni. W razie utrzymywania się zagrożenia, kontrole granic mogą być przedłużone na odnawialne okresy do 30 dni, ale nie dłużej, niż na łączny okres sześciu miesięcy. Niemniej jednak, w przypadku wystąpienia „okoliczności nadzwyczajnych", a więc wówczas, gdy „ogólne funkcjonowanie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej jest zagrożone w wyniku utrzymujących się poważnych niedociągnięć związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych [...] i w zakresie, w jakim okoliczności te stwarzają poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego na obszarze bez wewnętrznej kontroli granicznej lub na częściach tego obszaru", łączny okres utrzymywania kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen może trwać do dwóch lat.

Decyzja o przedłużeniu kontroli granic do dwóch lat leży w gestii rządu państwa, w którym występują „okoliczności nadzwyczajne", ale procedura KGS przewiduje również udział instytucji unijnych: Rady, Komisji oraz – w mniejszym zakresie – Parlamentu Europejskiego. Każda decyzja o czasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen wymaga powiadomienia pozostałych państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego. W razie konieczności przedłużenia kontroli, prowadzone są konsultacje z państwami członkowskimi i Komisją, ta zaś informuje o tym Parlament Europejski. W przypadku uruchomienia art. 26, rośnie rola Rady UE, gdyż uzyskuje ona możliwość przedstawienia zaleceń pod adresem jednego lub więcej państw dotyczących całościowego lub częściowego przywrócenia kontroli na ich granicach. Swe zalecenie musi oprzeć na ocenie stopnia występującego zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie lub kilku państwach. Podstawą tej oceny opiera się na szczegółowych informacjach dostarczonych przez dane państwo członkowskie lub kilka państw oraz przez Komisję, a także wszelkich innych informacji uzyskanych od państw członkowskich, Fronteksu, Europolu lub innych właściwych organów Unii. Komisja, przy wsparciu ekspertów z państw członkowskich, Fronteksu, Europolu lub innych właściwych organów UE, może nawet przeprowadzić inspekcje w rzeczonych krajach, by uzyskać lub sprawdzić informacje mające znaczenie dla zalecenia Rady.

Kluczem otwierającym „puszkę Pandory" jest interpretacja terminu „okoliczności nadzwyczajne", który – zgodnie z treścią art. 26 rozporządzenia nr 1051/2013 – dotyczy sytuacji, gdy ogólne funkcjonowanie obszaru Schengen jest zagrożone w wyniku utrzymujących się poważnych niedociągnięć (ang. deficiencies, fr. manquements) związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych, które stwarzają poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego na części lub całości strefy Schengen. O tym decydują państwa członkowskie, natomiast rolą Komisji jest ocena zasadności powołania się danego państwa na „okoliczności nadzwyczajne" oraz sporządzenie wniosku i przekazanie go Radzie. Zatem państwa członkowskie mają możliwość szerokiej interpretacji czynników zagrożenia ich bezpieczeństwa, w ostateczności mogą sięgnąć po „klauzulę bezpieczeństwa narodowego" określoną w artykule 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Komisja nie ma możliwości zablokowania jednostronnych działań podjętych przez państwa członkowskie w imię ochrony granic. Może jedynie „uwspólnotowić" ten problem, proponując jednolity, acz nie obligatoryjny, mechanizm utrzymywania kontroli granic wewnętrznych w sytuacjach nadzwyczajnych.

Koniec Schengen, jakie znamy?

Schengen jako prawno-instytucjonalna formuła integracyjna w Europie prawdopodobnie przetrwa nadchodzący burzliwy okres kontestacji i przebudowy. Zasada swobodnego przepływu osób pozostanie jednym z fundamentów integracji europejskiej, gdyż bezpośrednio dotyczy wspólnego rynku i masowego przepływu czynników ekonomicznych, takich jak dobra, usługi, kapitał oraz praca. Schengen może funkcjonować jako ramowe porozumienie, jednak przepisy wykonawcze mogą zostać zmodyfikowane tak, by dać państwom większe możliwości reagowania w sytuacjach kryzysowych i w razie wystąpienia „nadzwyczajnych okoliczności". Jeśli takie zmiany nie nastąpią odpowiednio szybko, to jest w tym półroczu, fragmentacja Schengen może stać się faktem. Utworzenie kilku „mini-Schengen" - np. ośrodkowe (Francja, Niemcy i Beneluks), nordyckie, bałtycko-wyszehradzkie – będzie oznaczać przekształcenie ogromnego jednolitego obszaru swobodnego podróżowania w archipelag subregionalnych form liberalizacji przepływu osób i dóbr, w kształcie przypominającym rozwiązania sprzed ponad pół wieku.

W 2011 r. ówczesna komisarz do spraw wewnętrznych Cecilia Malmström w odpowiedzi na żądanie rewizji zasad Schengen sformułowane przez prezydentów Francji i Włoch stwierdziła, że nawet jeśli są one zgodne z literą acquis Schengen, to pozostają w sprzeczności z duchem tego projektu integracyjnego. Obecnie idea Schengen, oznaczająca swobodę podróżowania po terytorium od Faro do Narwiku, utożsamiana jest z wysokimi kosztami otwarcia granic, ponoszonymi przez wybrane kraje członkowskie. Obrona Schengen przed rosnącą krytyką może przerodzić się w jeden z najbardziej dramatycznych epizodów integracji europejskiej w jej kilkudziesięcioletniej historii.

Źródło zdjęcia: www.euractiv.com