Adam Krzykowski ^*)

Analiza ZBN – nr 6 (12) / 2016

24 października 2016 r.

W dniu 25 sierpnia 2016 r. na łamach dziennika „Frankfurter Allgemeine Zeitung” opublikowano artykuł ministra spraw zagranicznych RFN Franka-Waltera Steinmeiera (SPD) pt. „Mehr Sicherheit für alle in Europa – Für einen Neustart der Rüstungskontrolle“ (Więcej bezpieczeństwa dla wszystkich w Europie – w stronę rewitalizacji kontroli zbrojeń). Niemiecki polityk zaprezentował w nim założenia projektu rewitalizacji międzynarodowej kontroli zbrojeń. Najważniejszym czynnikiem przemawiającym za wprowadzeniem tego rodzaju uregulowań jest utrzymujące się od aneksji Krymu napięcie między Rosją i państwami członkowskimi NATO, które może prowadzić do niekontrolowanego wyścigu zbrojeń i wzrostu ryzyka wybuchu konfliktu zbrojnego.

Dotychczasowa kontrola zbrojeń

Od zakończenia zimnej wojny kwestie kontroli zbrojeń i rozbrojenia regulował Traktat o konwencjonalnych siłach zbrojnych w Europie (CFE), zawarty 19 listopada 1990 r. w Paryżu. Uzupełnieniem CFE był Akt Zamykający w sprawie stanów osobowych sił konwencjonalnych w Europie (CFE-1A), podpisany 10 lipca 1992 r. w Helsinkach. Powyższe dokumenty, po adaptacji do postradzieckiej rzeczywistości na mocy Umowy o dostosowaniu CFE (Stambuł, 19 listopada 1999 r.), określają limity dotyczące liczebności poszczególnych rodzajów uzbrojenia oraz stanu osobowego sił zbrojnych państw członkowskich NATO i rozwiązanego w 1991 r. Układu Warszawskiego. Dotychczasowa międzynarodowa kontrola zbrojeń oparta na CFE okazała się nieskuteczna. Odpowiedzią na amerykańskie plany rozmieszczenia infrastruktury antyrakietowej w Europie stało się zawieszenie przez Rosję uczestnictwa w CFE. Stosowny dekret w tej kwestii podpisał prezydent Federacji Rosyjskiej Władimir Putin 14 lipca 2007 r. Od tego czasu nie funkcjonują żadne ograniczenia dotyczące liczebności sił zbrojnych, które wiązałyby spadkobierców zimnej wojny. Przyczyniło się to m.in. do zbrojnej destabilizacji wschodniej części Ukrainy oraz aneksji Krymu przez Rosję w 2014 r.

Projekt rewitalizacji kontroli zbrojeń

Frank-Walter Steinmeier, minister spraw zagranicznych Niemiec, przekonywał na łamach „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, że kryzys na Ukrainie zapoczątkował nową odsłonę konfliktu blokowego, który obecnie rozgrywa się na znacznie większej ilości płaszczyzn, aniżeli miało to miejsce podczas zimnej wojny. Niemiecki minister, odwołując się do polityki odprężenia realizowanej przez kanclerza Willy’ego Brandta, zaprezentował pomysł wprowadzenia międzynarodowej kontroli zbrojeń. Steinmeier podkreślił, że współpraca i dialog między podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo w Europie są równie istotne, co wzajemne odstraszanie. Podejście to wpisuje się w konkluzje ostatniego szczytu NATO w Warszawie, gdzie potwierdzona została podwójna strategia „odstraszania i odprężenia” (deterrence & détente). Koncepcja Steinmeiera ma stanowić przeciwwagę dla postanowień dotyczących rozmieszczenia batalionowych grup bojowych w państwach regionu Morza Bałtyckiego. Niemiecki minister zaprezentował pięć kluczowych punktów wchodzących w skład projektu rewitalizacji kontroli zbrojeń:

1. ustanowienie regionalnych granic wpływów, stref buforowych i środków sprzyjających przejrzystości, szczególnie we wrażliwych obszarach, takich jak Morze Bałtyckie;
2. uwzględnienie nowych zdolności bojowych i strategii (zastępowanie klasycznych, ciężkich armii przez niewielkie, lecz mobilne jednostki przenosi uwagę na szczególną  rolę infrastruktury transportowej);
3. uwzględnienie nowych rodzajów uzbrojenia (np. dronów);
4. ustanowienie skutecznego systemu weryfikacji postanowień, opartego na organizacji zdolnej do szybkiej mobilizacji, elastycznej i niezależnej nawet w czasach kryzysu (zdaniem Steinmeiera organizacją taką jest OBWE, której w tym roku Niemcy przewodniczą);
5. objęcie kontrolą również tych obszarów, których status pozostaje kwestią sporną.

Nowe wyzwania polityki bezpieczeństwa RFN

Konflikt na Ukrainie oraz niepokojąca aktywność rosyjskich sił zbrojnych w pobliżu granicy  NATO stanowią wyraźny sygnał ostrzegawczy dla państw bałtyckich, których położenie geograficzne jest niekorzystne, a potencjał militarny – niewystarczający na wypadek ewentualnego konfliktu zbrojnego. Postanowienia szczytu NATO w Warszawie przewidują ustanowienie na ich terytorium rotacyjnego stacjonowania batalionowych grup bojowych (w przypadku Litwy państwem ramowym, odpowiadającym za funkcjonowanie batalionu, jest RFN), jednak Steinmeier wykazuje w swoich wypowiedziach dystans wobec wszelkich rozwiązań opartych na demonstracji siły w bezpośrednim sąsiedztwie granicy rosyjskiej. Warto przypomnieć słowa niemieckiego ministra wypowiedziane 26 maja 2016 r. podczas wizyty w Rydze: „dialog z Rosją jest niezbędny, aby zapobiegać nieporozumieniom prowadzącym do konfliktu zbrojnego”.

Postanowienia szczytu NATO w Warszawie znacząco odmieniły międzynarodową pozycję Niemiec w stosunkach z Rosją. Zobowiązania dotyczące wzmocnienia tzw. wschodniej flanki NATO stawiają RFN przed koniecznością korekty polityki względem Moskwy. Berlin doskonale zdaje sobie sprawę z faktu, że wysłanie żołnierzy na Litwę może zostać wykorzystane przez Rosję co najmniej na dwa sposoby: 1) w odniesieniu do NATO, Moskwa może stwierdzić, że zwiększenie potencjału militarnego w państwach bałtyckich stanowi bezpośrednie zagrożenie (powrót do klasycznego dylematu bezpieczeństwa); 2) w odniesieniu do Niemiec, Moskwa może wytknąć niekonsekwencję i brak wiarygodności – wszak za jeden z rotacyjnych batalionów odpowiadać będzie państwo, które dotychczas opowiadało się za dialogiem i pozamilitarnymi metodami rozwiązywania napięć.

Poszukiwanie sojuszników

Postulat międzynarodowej kontroli zbrojeń, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczenia liczby czołgów oraz nowych rodzajów uzbrojenia, został przez niemieckiego ministra ponownie wyartykułowany w programie „Farben bekennen”, wyemitowanym dnia 29 sierpnia 2016 r. przez niemiecką telewizję ARD. Steinmeier dał wyraźnie do zrozumienia, że mimo kryzysu na Ukrainie, budowa międzynarodowego pokoju bez udziału Rosji nie jest możliwa. Co więcej, Berlin nie może w obecnej sytuacji pozwolić sobie na dalszą eskalację napięcia w stosunkach z Moskwą, ze względu na wysoką i  wciąż rosnącą zależność Niemiec od rosyjskich surowców energetycznych. Wymaga to zachowania równowagi między demonstracją siły i jedności NATO, a gotowością do konstruktywnego dialogu i rozwiązywania sporów na płaszczyźnie dyplomatycznej. Postawa Berlina, który podczas szczytu NATO w Warszawie został niejako „wciągnięty” do wyścigu zbrojeń na wschodniej flance, jest wobec tego zrozumiała.

Próbując pozyskać sojuszników, Steinmeier zaprezentował swoją koncepcję międzynarodowej kontroli zbrojeń podczas corocznych konsultacji państw bałtyckich (Litwa, Łotwa, Estonia) oraz Niemiec, w formacie B3+1, które odbyło się 13 września 2016 r. w Rydze. Niejako w odpowiedzi na krytykę płynącą zarówno z kraju, jak i zza granicy, niemiecki minister stwierdził: „nie ma żadnej gwarancji, że takie działania się powiodą. Innymi słowy, powodzenie takich inicjatyw jest niewiadomą. Jednakże, biorąc pod uwagę zagrożenie, bezczynność byłaby nieodpowiedzialnością”. Ze słów Steinmeiera wyłania się ogólny zarys nowej polityki RFN wobec Rosji: „filozofia NATO zawsze opierała się na dwóch filarach. Jednym z nich jest rozwijanie naszych własnych zdolności obronnych. Istnieje jeszcze drugi filar, który nazywany bywa chęcią dialogu. Obecnie musimy sprawić, by dialog ten przybrał bardziej konkretną formę. Chciałbym, abyśmy sprawdzili, co w tym względzie jest możliwe”. Wyraźnie dostrzegalne jest dążenie RFN do zachowania dobrych stosunków dyplomatycznych z Rosją, przy jednoczesnym poszanowaniu gwarancji bezpieczeństwa dla państw bałtyckich.

Między młotem a kowadłem – państwa bałtyckie po szczycie NATO w Warszawie

Choć postanowienia szczytu NATO w Warszawie mogą wpłynąć negatywnie na stosunki niemiecko-rosyjskie, to jednak olbrzymi potencjał gospodarczy oraz rosnący popyt na surowce energetyczne dają Berlinowi relatywnie szeroki margines swobody. W zdecydowanie gorszej sytuacji znalazły się państwa bałtyckie, które postrzegają Rosję niemal wyłącznie w kategorii realnego zagrożenia (naturalną reakcją byłoby wzmocnienie potencjału militarnego), lecz nie mogą pozwolić sobie na wyścig zbrojeń z państwem wielokrotnie silniejszym, a ponadto zdolnym skutecznie i trwale destabilizować regiony ościenne.

Państwa bałtyckie zostały niejako postawione w sytuacji bez wyjścia. Mogą one bowiem kontynuować powolny proces modernizacji sił zbrojnych (co w porównaniu z potencjałem militarnym Rosji pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia), licząc na ochronę ze strony zachodnich sojuszników. Mogą również – w myśl koncepcji Steinmeiera – postawić na dialog z Rosją, która zdaje się nie przywiązywać większej wagi do porozumień międzynarodowych.

Tragizm sytuacji ujawnił się pod postacią różnicy zdań między ministrami spraw zagranicznych państw bałtyckich w Rydze. Szef dyplomacji Łotwy, Edgars Rinkēvičs, poparł koncepcję Steinmeiera, niemalże parafrazując jego słowa: „bardzo ważne jest rozwijanie dialogu w istotnych dla nas sprawach. Potrzebujemy wzmocnienia zdolności obronnych i bezpieczeństwa, przy jednoczesnym utrzymaniu dialogu z Rosją”. Odmienną opinię wyraził minister spraw zagranicznych Litwy, Linas Linkevičius. Krytykując koncepcję Steinmeiera, przypomniał, że „osiągnięcia Rosji w dziedzinie stosowania się do międzynarodowych norm i reguł są bardzo słabe”. Konsultacje w Rydze nie przyniosły ostatecznego porozumienia na płaszczyźnie polityki bezpieczeństwa. Komentatorzy podkreślają, że Steinmeierowi trudno będzie przekonać partnerów do swojej koncyliacyjnej polityki wobec Rosji.

Wnioski

1. Państwa członkowskie NATO położone na tzw. wschodniej flance stoją dziś w obliczu dylematu o strategicznym znaczeniu. Jeżeli w najbliższym czasie na linii NATO–Rosja nie nastąpi przełom, można spodziewać się dalszych poszukiwań owego „złotego środka” między „militarnym” i „dyplomatycznym” filarem sojuszu. Wydaje się, że zarówno demonstracja siły, jak i koncyliacyjna postawa dają państwom bałtyckim pewne szanse na przetrwanie kryzysu w relacjach Zachodu z Moską. W obu przypadkach występują jednak bardzo poważne zagrożenia.
2. Nadmierna demonstracja siły Sojuszu rodzi ryzyko powrotu do wyścigu zbrojeń i nadmiernej koncentracji armii na stosunkowo niedużym obszarze. Pewnym jest bowiem, że wzmocnienie tzw. „wschodniej flanki” NATO nie pozostanie bez odpowiedzi Rosjan, którzy postrzegają państwa bałtyckie jako utraconą strefę wpływów. Scenariusz paramilitarnej destabilizacji państwa, który miał miejsce na wschodzie Ukrainy (niezwiązanej sojuszami wojskowymi) jest jednak mało prawdopodobny. Wiązałoby się to bowiem z reakcją Zachodu – jeżeli nie zbrojną, to z pewnością w postaci dotkliwych sankcji gospodarczych.
3. Ocieplenie relacji między NATO i Rosją leży w interesie państw Europy Zachodniej. Międzynarodowe warunki wymiany handlowej są bowiem w dużej mierze determinowane wzajemną percepcją bezpieczeństwa. Koncyliacyjna postawa wobec Moskwy, do której przekonuje minister Steinmeier może jednak rodzić poważne zagrożenie dla integralności państw bałtyckich. Rosja, angażując się w dialog dyplomatyczny, jest w stanie jednocześnie prowadzić wojnę medialną przy użyciu propagandowych agencji informacyjnych oraz ich rosyjskojęzycznej widowni. W tych kwestiach NATO nie posiada już żadnego mandatu.
4. Projekt rewitalizacji międzynarodowej kontroli zbrojeń może być postrzegany jako instrument, przy użyciu którego Steinmeier chce osiągnąć szereg celów na wewnętrznej arenie politycznej. Należy mieć na uwadze fakt, że koncyliacyjna postawa Steinmeiera (SPD) stoi w opozycji do konfrontacyjnej retoryki minister obrony Ursuli von der Leyen (CDU), odpowiedzialnej za niemieckie zaangażowanie na tzw. wschodniej flance. W obliczu nadchodzących wyborów do Bundestagu ma to przyczynić się do budowania wizerunku SPD jako partii pokoju i dialogu.
5. Rewitalizacja międzynarodowej kontroli zbrojeń może zostać poczytana jako sukces RFN, pod warunkiem, że szereg kompetencji kontrolnych zostanie powierzony OBWE, której obecnie przewodniczy Steinmeier. Innym, niemniej ważnym celem niemieckiego ministra jest łagodzenie napięcia na linii Berlin–Moskwa, które może niekorzystnie wpłynąć na warunki dostaw rosyjskich surowców energetycznych do Niemiec. Cel ten wpisuje się w politykę bezpieczeństwa energetycznego RFN, zdefiniowaną ponadpartyjnym projektem transformacji energetycznej, który został zapoczątkowany jeszcze przez rząd Gerharda Schrödera.
6. Międzynarodowa kontrola zbrojeń w formie zaproponowanej przez ministra Steinmeiera może zostać wykorzystana przez Rosję wbrew interesom wschodnich państw członkowskich NATO. Moskwa, pod pozorem zaangażowania w porozumienie, może odwrócić uwagę Sojuszu od agresywnej polityki realizowanej względem państw obszaru postradzieckiego. Co więcej, państwa członkowskie NATO mogą niejako dobrowolnie nałożyć na siebie ograniczenia, bez gwarancji symetrycznego postępowania ze strony Rosji. W efekcie zachodzi poważne ryzyko przekształcenia tzw. wschodniej flanki w swoistą „strefę buforową”, na czym zależy Rosji. Z tego powodu projekt rewitalizacji międzynarodowej kontroli zbrojeń ministra Steinmeiera spotkał się z krytyką wewnątrz Sojuszu, co może doprowadzić do upadku koncepcji.

Źródła piśmiennicze:

Artur Gruszczak (ed.), Euro-Atlantic Security Policy: Between NATO Summits in Newport and Warsaw, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2015.

Rafał Bajczuk, Zarządzanie zależnością. Uwarunkowania niemieckiej polityki gazowej, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2016.

Źródła internetowe:

In Riga werden die jährlichen Konsultationen der Baltischen Staaten und Deutschlands im „3+1“-Rahmen stattfinden, strona internetowa Ambasady RFN w Rydze, http://www.riga.diplo.de/Vertretung/riga/de/00__start/2016/2016_203_2B1.html

Adam Kowalczyk, Flanka wschodnia a postanowienia szczytu NATO w Warszawie – komentarz Narodowego Centrum Studiów Strategicznych, strona internetowa Narodowego Centrum Studiów Strategicznych, http://ncss.org.pl/pl/aktualnosc/781-flanka-wschodnia-a-postanowienia-szczytu-nato-w-warszawie-komentarz-narodowego-centrum-studiow-strategicznych.html

Frank Walter-Steinmeier, Mehr Sicherheit für alle in Europa – Für einen Neustart der Rüstungskontrolle, treść artykułu opublikowanego 25 sierpnia 2016 r. na łamach „Frankfurter Allgemeine Zeitung“, strona internetowa Urzędu Spraw Zagranicznych RFN, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Interviews/2016/160826_BM_FAZ.html

Germany's Steinmeier: NATO needs Russia dialogue, strona internetowa rozgłośni LSM (Latvijas Sabiedriskie mediji), http://www.lsm.lv/en/article/politics/germanys-steinmeier-nato-needs-russia-dialogue.a200602/

Materiały video:

Außenminister Frank-Walter Steinmeier zur aktuellen Außenpolitik, „Farben bekennen“, 29.08.2016 r., strona internetowa ARD, http://www.daserste.de/information/politik-weltgeschehen/farbe-bekennen/videos/aussenminister-frank-walter-steinmeier-zur-aktuellen-aussenpolitik-100.html

Außenministertreffen in Riga: Steinmeier wirbt für Rüstungskontrolle, „Tagesshau“, 13.09.2016 r., strona internetowa ARD, http://www.tagesschau.de/multimedia/video/video-214853.html

Steinmeier für Neustart der Rüstungskontrolle in Europa, „Tagesthemen“, 29.08.2016, strona internetowa ARD, http://www.tagesschau.de/multimedia/video/video-211143.html

Źródło zdjęcia: http://www.tagesschau.de/multimedia/video/video-214853.html

*) Adam Krzykowski, magistrant w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ, uczestnik seminarium dr hab. Artura Gruszczaka, prof. UJ w Zakładzie Bezpieczeństwa Narodowego; redaktor naczelny magazynu ARENA. Sprawy międzynarodowe.