Artur Gruszczak

Komentarz nr 6 (6) / 2015

4 grudnia 2015 r.

W referendum przeprowadzonym w dniu 3 grudnia br. Duńczycy odrzucili możliwość wybiórczego przyjęcia środków prawnych (tzw. opt in) określających współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE. Przeciwko takiej możliwości głosowało 53,1% uprawnionych do głosowania przy frekwencji wynoszącej 72%.

Referendum jest następstwem reformy lizbońskiej, w szczególności protokołu nr 22 w sprawie wyłączenia Danii ze stosowania postanowień Tytułu V traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), dotyczących funkcjonowania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Warto pamiętać, że już wcześniej, w traktacie amsterdamskim z 1997 r. znalazł się protokół w sprawie stanowiska Danii odnośnie do uwspólnotowienia (włączenia do Wspólnoty Europejskiej) postanowień dotyczących polityki imigracyjnej, azylowej, wizowej i innych odnoszących się do swobodnego przepływu osób w UE. Dania postanowiła nie uczestniczyć (opt out) w tych obszarach współpracy, z wyjątkiem niektórych elementów wspólnej polityki wizowej (wspólne listy wizowe państw trzecich, jednolity format wizy). Dania wprawdzie zastrzegła sobie możliwość przyjmowania niektórych środków unijnych (opt in) objętych wyłączeniem, ale procedura takich działań była mocno skomplikowana i zniechęcająca do jej stosowania. Co ciekawe, Dania przyjęła acquis Schengen i od 2001 r. jej terytorium było częścią strefy Schengen.

W protokole nr 22 do traktatu z Lizbony potwierdzono niewiążący charakter postanowień dotyczących swobody przepływu osób, a jednocześnie rozszerzono zakres wyłączenia na całą przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w tym również współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. Jednocześnie Dania pozostawiła sobie furtkę umożliwiającą rezygnację z traktatowego wyłączenia z Tytułu V TFUE. W artykule 7 protokołu nr 22 stwierdzono: „Dania może w każdej chwili, zgodnie ze swymi odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi powiadomić pozostałe Państwa Członkowskie, że nie zamierza już korzystać ze wszystkich lub niektórych postanowień niniejszego Protokołu. W tym przypadku Dania będzie w pełni stosować wszystkie obowiązujące w tym momencie właściwe środki podjęte w ramach Unii Europejskiej."

Sprawa udziału Danii w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości pojawiła się w oficjalnej debacie pod koniec 2014 r., wraz z zakończeniem okresu przejściowego w procesie wdrażania traktatu z Lizbony oraz decyzją władz Wielkiej Brytanii, również wyłączonej z Tytułu V TFUE, o przyjęciu tzw. blokowego włączenia, obejmującego 35 środków prawnych dotyczących przede wszystkim współpracy policyjnej, w tym udziału w pracach Europolu, wzajemnej współpracy sądowo karnej, w tym udziału w Eurojuście oraz stosowania europejskiego nakazu aresztowania i europejskiego nakazu dochodzeniowego, a także wymiany informacji kryminalnych.

Decyzja o rozważeniu stosowania postanowień Tytułu V TFUE zapadła w lutym 2015 r. po zamachu terrorystycznym w Kopenhadze, który spowodował trzy ofiar śmiertelne i kilku rannych. Zagrożenie terroryzmem i przemocą na tle religijnym stało się poważnym problemem polityczno-społecznym. Niemniej ustalenie terminu referendum i początek kampanii zbiegły się z potężnym kryzysem migracyjnym, który dotknął także Danię. Była ona jednym z pierwszych krajów UE, który wzmocnił ochronę swoich granic wewnętrznych w strefie Schengen i w którym ujawnił się ostry dyskurs antyimigracyjny. Przybrał on na sile po wyborach w czerwcu 2015 i zwycięstwie centroprawicowej „niebieskiej koalicji", w której istotną rolę odgrywała narodowo-konserwatywna i eurosceptyczna Duńska Partia Ludowa. Rząd premiera Larsa Løkkego Rasmussena potwierdził decyzję o referendum w sprawie przyjęcia 22 instrumentów prawa UE w zakresie współpracy policyjnej i sądowej (w sprawach karnych, cywilnych i handlowych). Nie wykazywał jednak szczególnej chęci przekonania obywateli królestwa o pożytkach wynikających z pełnego uczestnictwa Danii w europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dużą aktywnością wykazywały się natomiast partie prawicowe i eurosceptyczne, z Duńską Partią Ludową na czele. Ich naczelnym hasłem było: „Mere EU? nej tak" (Więcej Unii? Nie, dzięki) i argumenty wskazujące na bezsilność instytucji UE w radzeniu sobie z kryzysem migracyjnym i problemami gospodarczymi.

Porażka zwolenników duńskiego opt-in komplikuje sprawę dalszej współpracy z pozostałymi państwami członkowskimi, szczególnie w zakresie współdziałania policji i innych organów przestrzegania prawa, a także międzynarodowego ścigania karnego. Dania jest jednym z najbardziej aktywnych uczestników europejskiej współpracy policyjnej, przoduje w korzystaniu z Systemu Informacyjnego Europolu (EIS). W 2014 r. duńska policja dokonała 71 000 sprawdzeń w EIS, podczas gdy Niemcy 63 000 razy, zaś uznawane za aktywnych uczestników współpracy unijnej Holandia i Szwecja wykonały poniżej 2 000 sprawdzeń. Duńska policja aktywnie uczestniczy w międzynarodowych operacjach zwalczania przemytu narkotyków, handlu ludźmi, pornografii i pedofilii w internecie, przemytu broni. Co więcej, referendum zbiegło się z przyjęciem przez ministrów spraw wewnętrznych państw członkowskich UE projektu rozporządzenia o Europolu, które w praktyce wymusi zablokowanie udziału Danii w pracach tej agencji, a jednocześnie utrudni wynegocjowanie osobnego porozumienia o członkostwie Danii w Europolu, co zapowiadał premier Rasmussen. Na dodatek, Dania stanie się swoistym outsiderem w unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, wykluczając swój udział w tym obszarze integracji europejskiej w większym nawet stopniu, niż Wielka Brytania.

Zwycięstwo zwolenników eurosceptycznej polityki Królestwa Danii jest potwierdzeniem umacniających się tendencji fragmentacji współpracy w UE i wyraźnego osłabienia procesów integracyjnych. Problem w tym, że szansa odwrócenia tych trendów maleje wraz z upływem czasu. Ewentualny powrót do współpracy policyjnej i sądowo-karnej będzie dużo trudniejszy, niż do tej pory sądzili przeciwnicy duńskiego włączenia do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.