Magdalena Kania

Analiza ZBN

nr 4 (18) / 2017

25 listopada 2017 r.

W dniach 6-17 listopada 2017 r. w Bonn odbyła się 23.sesja Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu (COP23), będącej najważniejszym globalnym forum dotyczącym światowej polityki klimatycznej. Konferencja była okazją do dyskusji na temat Porozumienia Paryskiego z 2015 r., które weszło w życie w 2016 r., stając się pierwszym powszechnie prawnie wiążącym porozumieniem w zakresie polityki klimatycznej. Rezultaty konferencji przedstawione we wstępnej decyzji pozostają skromne politycznie. Kolejna konferencja (COP24), podczas której planowane jest przyjęcie zasad implementacji Porozumienia Paryskiego odbędzie się w 2018 r. w Katowicach.

Polityczne tło konferencji

Tegoroczna konferencja klimatyczna nabiera szczególnego znaczenia politycznego w świetle oficjalnej noty Departament Stanu USA z sierpnia 2017 r. dotyczącej wycofania się Stanów Zjednoczonych z Porozumienia Paryskiego. Choć obecnie trudno przewidywać, co decyzja ta oznaczać będzie dla światowej polityki klimatycznej, większość ekspertyz konsekwencje tej decyzji postrzega negatywnie. Zgodnie z Raportem ONZ z listopada 2017 r. Stany Zjednoczone pozostają – po Chinach – drugim największym emitorem CO₂ na świecie. Z drugiej strony, jak podkreślono w analizie Oxford Institute for Energy Studies, raczej nie należy się spodziewać drastycznych zmian dla środowiska,  a obecne globalne trendy dekarbonizacji będą utrzymywać się bez względu na ostateczną decyzję Stanów Zjednoczonych. Symbolicznym gestem były decyzje Nikaragui (październik 2017) oraz Syrii (listopad 2017) o podpisaniu Porozumienia. Tym samym, jeśli Stany Zjednoczone zdecydują się na ostateczne opuszczenie Porozumienia, będą jedynym państwem pozostającym poza Porozumieniem Paryskim. Wycofanie się Stanów Zjednoczonych stawia pytanie o to, kto przejmie rolę globalnego lidera. Jednym z możliwych kandydatów jest Unia Europejska – w czerwcu 2017 r. Niemcy, Francja oraz Włochy wydały wspólne oświadczenie przeciwko pomysłowi renegocjacji Porozumienia Paryskiego, do czego nawiązywał wcześniej prezydent Donald Trump. Równie często mówi się także o Chinach jako potencjalnym liderze. Prezydent Xi Jinping publicznie wypowiadał się w obronie Porozumienia. Te sygnały budzą jednak obawy o instrumentalizację polityki klimatycznej dla realizacji interesów państwowych, zwłaszcza według amerykańskich ośrodków eksperckich.

Kwestie bezpieczeństwa

Choć Porozumienie Paryskie niewiele miejsca poświęca kwestiom związków między klimatem a bezpieczeństwem, dyskusje nad tym zagadnieniem nie są niczym nowym w debatach eksperckich. Wielokrotnie wskazywano na związki między zmianami klimatu a bezpieczeństwem żywnościowym czy dostępem do wody. W ostatnich latach coraz więcej uwagi poświęca się zjawiskom przymusowych migracji powiązanych ze zmianami klimatu. W dniu rozpoczęcia konferencji w Bonn Oxfam opublikował raport dotyczący przymusowych przesiedleń ludności  związanych ze zmianami klimatu. Analiza ukazuje dysproporcje między wewnętrznymi przesiedleniami ludności spowodowanych zmianami klimatu w państwach o niskim i niższym średnim przychodzie, a państwami o wysokim przychodzie. Zgodnie z raportem, społeczności państw o niskim i niższym średnim dochodzie były pięciokrotnie bardziej narażone na przesiedlenia z powodu zmian klimatu niż państwa rozwinięte. Podczas spotkania w Bonn, kwestię te podnieśli przedstawiciele Grupy Najmniej Rozwiniętych Państw (LDCG), wzywając państwa najbardziej rozwinięte do większego zaangażowania finansowanego na rzecz walki ze zmianami klimatu, tak by COP23 skutkował podjęciem konkretnych zobowiązań finansowych.

Ambitne cele w świetle sporów finansowych

Konferencja w Bonn od początku traktowana była jako przedsięwzięcie techniczne o charakterze przejściowym. Mimo to udało się zwrócić uwagę społeczności międzynarodowej na kilka istotnych kwestii. Najważniejszym elementem obrad była tzw. paryska księga zasad (Paris Rulebook) odnosząca się do wypracowania konkretnych zasad i procedur implementacji Porozumienia Paryskiego. Ostatecznie zasady te mają być wypracowane w Katowicach, ale pierwsze kroki zostały podjęte w Bonn. Dokument, który został ogłoszony w trakcie konferencji ujawnił jednak, jak dalece rozbieżne są stanowiska państw względem zasad implementacji. Kolejnym wynikiem konferencji była instytucjonalizacja tzw. Dialogu Talanoa. Nazwa ta pochodzi od wywodzącej się z kulturowej tradycji Fidżi reguły określającej inkluzję, otwartość i transparentność. Dialog Talanoa będzie stanowił podstawę prowadzenia rozmów podczas kolejnych szczytów - zakłada on odchodzenie od konfrontacji w debacie ku dialogowi nastawionemu na wypracowywanie rozwiązań.

Największe spory w Bonn dotyczyły finansów. Porozumienie Paryskie opierało się na trzech filarach działań w walce ze zmianami klimatu: łagodzeniu, adaptacji oraz mechanizmie loss and damage. Jako polityczny konsensus państwa wysokorozwinięte potraktowały włączenie do Porozumienia Paryskiego Funduszu Adaptacyjnego w zamian za zmarginalizowanie w kwestii związanych ze szkodami  dla środowiska wywołanymi przez człowieka, tzw. loss and damage. Było to jedno z większych  niepowodzeń spotkania w Bonn – państwa wysokorozwinięte zareagowały w ten sposób negatywnie na postulaty państw rozwijających się, obawiając się finansowej odpowiedzialności za swoje działania. Kwestie finansowe miały również tło polityczne – Francja i Wielka Brytania zobowiązały się do zwiększenia składek na rzecz Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC), co było polityczną odpowiedzią na amerykańskie deklaracje o wycofaniu się z finansowania.

Dwie delegacje amerykańskie

Kolejnym widocznym trendem globalnej polityki klimatycznej jest decentralizacja aktorów politycznych w polityce klimatycznej. Jeszcze przed konferencją społeczność międzynarodowa obawiała się  tzw. „efektu Trumpa” i sabotażu politycznego konsensu. Mimo to amerykańska delegacja, unikając kontaktu z mediami, była obecna na COP23, pomimo sprzeciwu niektórych środowisk, w tym koalicji afrykańskich organizacji obywatelskich Pan African Climate Justice Alliance. Poza oficjalną delegacją w Bonn obecni byli również przedstawiciele władz na poziomie lokalnym. Po ogłoszeniu w czerwcu 2017 r. przez Donalda Trumpa decyzji o wycofaniu się z Porozumienia, w Stanach Zjednoczonych zawiązała się grupa przedstawicieli władz lokalnych, która podpisała deklarację „We Are Still In”, potwierdzając dalszą chęć współpracy z państwami-stronami Konwencji. Grupa ogłosiła w Bonn nową inicjatywę - The America’s Pledge - zobowiązanie władz stanów, miast  oraz przedstawicieli biznesu do kontynuacji walki ze zmianami klimatu i „zajęcia” pustego amerykańskiego miejsca zwolnionego przez prezydenta Trumpa. Michael Bloomberg, były burmistrz Nowego Jorku, powiedział podczas przedstawiania Raportu: „[m]usimy być przy stole... Jeśli Waszyngton nie chce być liderem, to będą nim burmistrzowie i gubernatorzy”. Trendy decentralizacyjne w zakresie polityki klimatycznej są także wspierane przez Unię Europejską.

Podzielona Europa

Mimo optymistycznych założeń, że wszystkie państwa (poza Stanami Zjednoczonymi) wyrażają wolę przeciwdziałania negatywnym skutkom zmian klimatu, wydaje się, że globalny konsensus istnieje wyłącznie w sferze deklaratywnej. W lipcu 2017 r. prezydent Francji Emmanuel Macron zapowiedział zwołanie kolejnego szczytu klimatycznego „One Planet” na grudzień 2017 r. Szczyt ma zająć się kwestiami finansowania polityki klimatycznej. Merytorycznie, w porównaniu do Bonn różnica jest niewielka, politycznie jest jednak znacząca – władze francuskie potwierdziły, że na szczyt paryski nie zostanie zaproszony prezydent Trump. Co więcej, w samej Unii Europejskiej brak jest porozumienia co do polityki klimatycznej, a część państw członkowskich – w tym Polska – blokuje decyzje w sprawie celów klimatycznych na poziomie unijnym.

Duże rozbieżności polityczne wywołało także utworzenie tzw. koalicji antywęglowej pod przewodnictwem Wielkiej Brytanii i Kanady. Państwa (w tym m.in. Francja, Włochy, państwa Beneluxu, Fidżi czy Kostaryka) oraz podmioty sub-narodowe (prowincje kanadyjskie i stany amerykańskie) zobowiązały się do rezygnacji z węgla do 2030 r. w przypadku państw UE i OECD oraz do 2050 r. w stosunku do reszty świata. Częścią koalicji nie są m.in. Polska czy Niemcy. Wycofanie Niemiec (ostateczna decyzja jest pozostawiona do podjęcia po sformowaniu nowego rządu) stanowi negatywny sygnał polityczny w kontekście niemieckich ambicji przewodzenia walce ze zmianami klimatu i podważa jedność Europy. Jeszcze przez konferencją przez Niemcy przetoczyły się antywęglowe protesty. Tymczasem państwa koalicji antywęglowej spodziewają się, że do następnego szczytu będzie ona skupiać  około 50 podmiotów (obecnie 25).

Rozdźwięk miedzy państwami rozwijającymi się a rozwiniętymi

Konferencja COP23 odbyła się pod przewodnictwem Fidżi. Jest to państwo, które wraz z pozostałymi wyspiarskimi krajami na Pacyfiku realnie zmaga się z  zagrożeniami spowodowanym zmianami klimatu. Kwestie te poruszał  wcześniej prezydent Fidżi Frank Bainimarma wzywając do podjęcia przez społeczność międzynarodową działań na rzecz pomocy państwom szczególnie wrażliwym na zmiany klimatu. Mimo to konferencja w Bonn potwierdziła rosnące dysproporcje między państwami rozwijającymi się a rozwiniętymi. Ani symboliczna prezydencja Fidżi, ani  naciski ze strony państw rozwijających się nie doprowadziły do podjęcia przez państwa rozwinięte konkretnych zobowiązań. Decyzje w kwestiach finansowych były dla państw rozwijających się raczej rozczarowujące, a kluczowe dyskusje przesunięto na następny rok. W gorzkich słowach postanowienia te komentowali negocjatorzy ze strony najmniej rozwiniętych państw świata, mówiąc o marginalizacji ich pozycji względem państw rozwiniętych.

Konflikt między państwami rozwiniętymi a rozwijającymi się ujawnił się już na samym początku konferencji, kiedy to państwa rozwijające się (włączając Chiny i Indie) zaproponowały włączenie do agendy w Bonn dyskusji na temat działań „pre-2020” (podejmowanych przed implementacją Porozumienia Paryskiego planowaną na 2020 r.). Przeciw takiemu pomysłowi opowiedziały się państwa wysokorozwinięte, w tym Unia Europejska, Stany Zjednoczone, Kanada oraz Australia. Przeforsowanie włączenia do agendy działań „pre-2020” było próbą przełamania monopolu decyzyjnego państw rozwiniętych. Ostatecznie mechanizm „pre-2020” zajął stosunkowo sporo miejsca w końcowej decyzji, aczkolwiek z dość skromnymi rezultatami, zaś prawie cała odpowiedzialność polityczna – w tym ocena dotychczasowych działań oraz decyzja co do świadczenia wsparcia dla działań „pre-2020” – została przeniesiona na szczyt w Katowicach.

Zakończenie

Konferencja klimatyczna w Bonn nie zostanie zapamiętana jako przełom w globalnej polityce klimatycznej, pozostając w cieniu konferencji COP21 w Paryżu, a nawet w cieniu konferencji COP22 z 2016 r. w Marrakeszu, która odbywała się w atmosferze entuzjazmu w związku z wejściem w życie Porozumienia Paryskiego. Mimo że żadna przełomowa decyzja nie była oczekiwana w Bonn, w konferencji wzięło udział ponad 20 tys. uczestników, co jest zaskakująco dużą liczbą i świadczy o ważkości konferencji. Z politycznego punktu widzenia, konferencja naświetliła kilka istotnych trendów w polityce klimatycznej, których efekty będą miały długofalowe oddziaływanie.Tym samym dość skromne osiągnięcia w Bonn, wraz z tendencjami ku odkładaniu kluczowych decyzji na następny rok, stawiają większe wyzwania przed konferencją COP24 w Katowicach, po której spodziewane jest osiągnięcie kolejnego po Paryżu „kamienia milowego” w polityce klimatycznej.

Ilustracja: Opening of the COP23 High-Level Segment, https://www.flickr.com/photos/unfccc/38412355732/