Artur Gruszczak

Grupa G6 – reaktywacja (?)

Komentarz ZBN nr 1 (19) / 2017

21 października 2017 r.

Spotkanie ministrów spraw wewnętrznych w Sewilli w dniu 16 października 2017 r. potwierdziło rysującą się od 2015 r. tendencję do funkcjonowania równoległych procesów decydowania politycznego w sprawach bezpieczeństwa wewnętrznego, ładu publicznego i ochrony granic zewnętrznych w Unii Europejskiej. Konsultacje w ramach Grupy G6 towarzyszą dyskusjom politycznym i pracy legislacyjnej w instytucjach i organach UE, a przy tym wyrażają zdanie sześciu największych państw członkowskich Unii. Reaktywacja formatu G6 dowodzi, iż Unia Europejska zmierza ku renacjonalizacji polityki bezpieczeństwa wewnętrznego i afirmacji interesu narodowego jej członków.

Wprowadzenie

16 pażdziernika 2017 r. w Sewilli doszło do spotkania ministerialnego sześciu państw członkowskich Unii Europejskiej: Hiszpanii, Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch i Polski, działającyh w formacie G6. Grupa ta skupia ministrów spraw wewnętrznych i służy konsultacji, dyskusji i uzgadnianiu elementów polityki bezpieczeństwa wewnętrznego i ochrony granic w wymiarze europejskim. Fakt spotkania w Sewilli zasługuje na uwagę w kontekście narastających problemów bezpieczeństwa, osłabienia procesów integracyjnych w UE, a także silnych tendencji dezintegracyjnych w wymiarze unijnych (Brexit) i wewnętrznym państw członkowskich (perspektywa niepodległości Katalonii). Na podstawie doniesień prasowych oraz oficjalnych komunikatów służb prasowych rzadów państw uczestniczących w spotkaniu w Sewilli można odnieść wrażenie, że grupa G6 potwierdza swą istotną rolę w koordynacji międzyrządowej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz dążenie do wypracowania wspólnego stanowiska w odniesieniu do najważniejszych problemów i wyzwań stojących przed Unią Europejską w dobie zagrożenia terrorystycznego, ekstremizmów, kryzysu migracyjnego czy intensyfikacji cyberzagrożeń.

Grupa G6 – geneza i rola w unijnej współpracy na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego

Inicjatorem powstania nieformalnego forum międzyrządowych konsultacji w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości był minister spraw wewnętrznych, późniejszy prezydent Francji, Nicolas Sarkozy. W maju 2003 r w hiszpańskiej miejscowości Jérez de la Frontera doszło do spotkania ministrów spraw wewnętrznych Hiszpanii, Francji, Wielkiej Brytanii, Niemiec i Włoch, które dało początek cyklicznym konsultacjom ministerialnym oraz pracom w tematycznych zespołach zadaniowych  w ramach tzw. Grupy G5. Przesłanki powstania G5 były różnorodne. Częściowo odzwierciedlały przemiany w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego w UE: efekt 11 września i współpraca międzynarodowa w „globalnej wojnie z terrorem”, poczucie rosnących zagrożeń ze strony zorganizowanej przestępczości, problem nielegalnej imigracji i szmuglowania obcokrajowców przez zewnętrzne granice państw członkowskich UE. Częściowo były odpowiedzią na zatory decyzyjne w Unii Europejskiej, przede wszystkim konieczność wypracowania konsensusu we wszelkich sprawach dotyczących współpracy policyjnej i transgranicznego ścigania karnego, a także niedoskonałą implementację unijnych instrumentów prawa pochodnego służących podniesieniu skuteczności współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych  i wymiaru sprawiedliwości. Wreszcie, wyrażały gotowość do osiągnięcia znaczącego postępu w polityce bezpieczeństwa wewnętrznego UE poprzez stawianie na forum politycznym spraw, które wykraczały poza ramy prawno-instytucjonalne UE, promowanie nowych technologii bezpieczeństwa (np. biometrii czy nadzoru elektronicznego).

Oprócz wymiaru bezpieczeństwa, inicjatywa G5 i jej dalszy rozwój stanowiły istotny element w wymiarze polityczno-decyzyjnym. Grupa G5 pretendowała do roli unijnego „dyrektoriatu”, w którym największe, najsilniejsze państwa członkowskie UE proponowałyby nowe rozwiązania polityczne, które następnie byłyby kierowane na ścieżkę legislacyjną zgodnie z procedurami obowiązującymi we współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE. Ten zamysł stał się widoczny po zamachach terrorystycznych w Madrycie w 2004 r. i Londynie w 2005 r., kiedy to Grupa G5 stała się forum konsultowania i uzgadniania strategii konterterrorystycznej oraz praktycznych działań w zakresie przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu w UE.

Poszerzenie składu G5 o Polskę podczas spotkania ministerialnego w Heiligendamm w marcu 2006 r., a tym samym zmiana nazwy na G6, wzmocniło siłę decydowania w Radzie UE, a przy tym było sygnałem otwarcia na współpracę z nowymi państwami członkowskimi UE. Jednocześnie wzbudziło rosnące zainteresowanie funkcjonowaniem grupy postrzeganej nie tylko jako forum politycznej koordynacji w sprawach bezpieczeństwa wewnętrznego UE, ale także jako ulokowana poza ramami prawno-instytucjonalnymi Unii płaszczyzna nieformalnych, „nieprzejrzystych” działań „za zamkniętymi drzwiami”.

Z biegiem czasu Grupa G6 przesuwana była na margines procesów decyzyjnych w polityce bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Wiele propozycji wysuwanych przez ministrów spraw wewnętrznych trafiało w próżnię lub nie spotykało się ze zrozumieniem, albo też było obwarowywane dodatkowymi warunkami lub wymogami, blokującymi ścieżkę legislacyjną w ramach UE. Skutkiem tego było podejmowanie wspólnych działań wyłącznie we własnym gronie, bądź też we współpracy ze Stanami Zjednoczonymi zainicjowanej w 2007 r. między rządami państw G6 a amerykańskim Departamentem Bezpieczeństwa Wewnętrznego.[i] W wyniku reformy traktatowej przyjętej w Lizbonie oraz przeniesienia ciężaru debaty politycznej i procesów decyzyjnych do Rady UE, Grupa G6 przestała odgrywać rolę „dyrektoriatu”, a jej funkcja forum konsultacyjnego była coraz mniej znacząca tym bardziej, że coraz więcej propozycji uzgadnianych przez ministrów spraw wewnętrznych państw G6 (jak np. walka z nielegalną imigracją, zaostrzone środki bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym czy wzmocnienie współpracy wywiadowczej) nie uzyskiwało poparcia pozostałych państw członkowskich UE.

G6 w obliczu kryzysu imigracyjnego i zagrożenia terrorystycznego w Europie

W 2015 r. doszło do poważnego wstrząsu w miarę stabilnej polityce bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Słabe zabezpieczenie niektórych odcinków granic zewnętrznych UE przyczyniła się do ogromnej fali imigrantów i uchodźców, która przedostała się do wnętrza Unii Europejskiej. Tragedia ofiar wojen i zamieszek w północnej Afryce i na Bliskim Wschodzie została bezwzględnie wykorzystana przez zorganizowane grupy przestępcze trudniące się przemytem osób do krajów UE. Zamach terorrystyczny w Paryżu 13 listopada 2015 r. wywołał strach przed fanatycznymi dżihadystami, który przeistoczył się w niechęć i obawy przed przyjmowaniem imigrantów ze świata islamu. Napięcie między poziomem zagrożenia bezpieczeństwa UE a działaniami podejmowanymi przez państwa członkowskie oraz instytucje i agencje UE wzmogło się wskutek rosnących podziałów między rządami państw UE osłabiających działania na poziomie ponadnarodowym. Perspektywa Brexitu, zastrzeżenia Komisji Europejskiej i niektórych państw członkowskich UE wobec Polski i Węgier, a także brak spójnego planu uregulowania palących problemów współpracy europejskiej otwarły pole do nieformalnych inicjatyw i działań, w które włączyła się także Grupa G6. Od spotkania ministerialnego w poddrezdeńskim Schloss Moritzburg na początku czerwca 2015 r., G6 ponownie stała się forum konsultacji czołowych państw UE w sprawach szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa i ładu publicznego w Unii Europejskiej. Zagadnienia migracji, polityki azylowej, wzrostu przestępczości zorganizowanej, zagrożenia terrorystycznego czy cyberbezpieczeństwa wymagały kompleksowego ujęcia w świetle zarówno stosunków politycznych między państwami członkowskimi, jak też w prawno-instytucjonalnych ramach integracji europejskiej. Szczyty Grupy G6 od 2015 r. stały się przykładem reaktywacji formuły przetargu politycznego w warunkach asymetrycznej współzależności. Udział komisarzy UE odpowiedzialnych za sprawy wewnętrzne i bezpieczeństwo, a więc Dimitrisa Avramopoulosa i Juliana Kinga, potwierdzał ścisły związek między przedmiotem obrad G6 a celami traktatowymi oraz strategią bezpieczeństwa i planami działania UE.

Zamach terrorystyczny w Paryżu 13 listopada 2015 r. przesunął akcent na sprawy radykalizacji środowisk muzułmańskich w Europie, kwestię tzw. foreign fighters, stopnia skuteczności działań prewencyjnych oraz związku migracji z zagrożeniami terrorystycznymi. Dlatego szczyt G6 w Londynie w grudniu 2015 r. poświęcony był problematyce deradykalizacji środowisk muzułmańskich, przeciwdziałania ekstremistycznym formom przemocy, walki z propagandą Państwa Islamskiego w internecie, a także zwiększenia intensywności i skuteczności wymiany informacji i współpracy wywiadowczej. Z kolei spotkanie ministerialne w Rzymie w październiku 2016 r. poświęcone było – z uwagi na sytuację na południu Europy, w szczególności w kraju  goszczącym szczyt G6 – kwestii nielegalnej imigracji i sposobom jej przeciwdziałania i zwalczania, poprzez zwiększenie skali operacji powrotowych, większe zaangażowanie w walkę z organizacjami przestępczymi zajmującymi się przemytem i handlem ludźmi, a także wzmocnienie współpracy operacyjnej na granicach zewnętrznych UE w związku z reformą unijnej agencji Frontex. Ministrom sześciu państw UE towarzyszyli oprócz komisarzy UE odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i sprawy wewnętrzne szefowie odpowiednich agencji UE: Europolu, Fronteksu i EASO (urzędu wsparcia polityki azylowej), a także przedstawiciele międzynarodowych organizacji zajmujących się problematyką migracji i uchodźstwa, takich jak IOM (Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji), UNHCR (Urząd Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców) i Interpol (Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnych). Ponadto tradycyjnie na spotkanie G6 przybyli przedstawiciele USA: sekretarz bezpieczeństwa wewnętrznego oraz prokurator generalny. Tak szeroka reprezentacja świadczyła o zamiarze wypracowania kompleksowego podejścia do ruchów migracyjnych w perspektywie bezpieczeństwa europejskiego ważącego dotychczasowe korzyści (swobodne podróżowanie w strefie Schengen, regularne zasilanie rynków pracy przez imigrantów, wymiana informacji kryminalnych) z ograniczeniami niektórych praw i swobód oraz wzmożonymi środkami bezpieczeństwa.

Szczyt G6 w Sewilli

Spotkanie ministerialne w Sewilli przypadło na szczególnie trudny okres w polityce państw członkowskich, a także przedłużającą się niepewność jeśli chodzi o kierunek rozwoju integracji europejskiej. Komplikujące się negocjacje w sprawie Brexitu, problem tendencji niepodległościowych Katalonii, skomplikowany pejzaż powyborczy w Niemczech, nabierający doświadczenia „wielobarwny” rząd francuski, broniące się przed napływem imigrantów Włochy, odsuwająca się od rdzenia integracji Polska – te czynniki wpływały negatywnie na procesy prawne, decyzyjne i instytucjonalne w Unii Europejskiej. Szczyt w Sewilli służył jednak pokazaniu, iż siła Grupy G6 tkwi we wznoszeniu się ponad podziały polityczne, emocjonalne uniesienia i retoryczne spory toczące się na co dzień w Unii Europejskiej, czy nawet występujące w stosunkach dwustronnych między państwami należącymi do tej grupy. Można zatem mówić o pełnej reaktywacji G6 jako forum strategicznej koordynacji w sprawach kluczowych dla bezpieczeństwa wewnętrznego, ładu publicznego i ochrony granic Unii Europejskiej.

Przebieg obrad w Sewilli pokazał, iż budowa konsensusu nie jest rzeczą żmudną, długotrwałą i niepewną, jak to się dzieje w Radzie UE i jej grupach roboczych. Wybór tematu wiodącego przez przewodniczącego obradom ministra spraw wewnętrznych Hiszpanii, Juana Ignacia Zoida, a więc nielegalnych migracji, przemytu ludzi oraz związków między imigracją a zagrożeniem terrorystycznym w Europie, zadowolił wszystkich uczestników spotkania. Oczywiście, „uniwersalność” tego tematu spowodowała, że każdy z ministrów kładł akcent na inne aspekty zagadnień migracji i terroryzmu. Niemniej jednak wypracowano wspólny katalog działań na tym polu, obejmujący:

- przeciwdziałanie tym zagrożeniom u źródeł, poprzez współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu nielegalnych imigrantów;

- działania operacyjne w rejonie nasilonych ruchów migracyjnych;

- walkę z siatkami przestępczymi trudniącymi się przemytem ludzi;

- wzmocnionę kontrolę granic;

- skuteczne działania w zakresie deportacji nielegalnych imigrantów;

- wzmocnienie współpracy policji kryminalnych za pośrednictwem Europolu i Interpolu;

- kontrola pasażerów w ruchu lotniczym poprzez wprowadzenie w UE obowiązku przekazywania przez przewoźników organom bezpieczeństwa rejestru danych pasażerskich (tzw. PNR – Passenger Names Records);

- prace nad systemem linkowania europejskich wielkoskalowych baz danych w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego i wymiaru sprawiedliwości.

Na spotkanie G6 zaproszono także szefa resortu spraw wewnętrznych Maroka Abdelouala Laftita, zarówno w związku z imigracją z tego państwa, jak też faktu, iż zamachy terrorystyczne w ostatnich kilkunastu miesiącach w Europie przeprowadzone zostały przez osoby pochodzące z Maroka lub związane z tym krajem. Ponadto, Maroko jest krajem pochodzenia największej liczby foreign fighters przechodzących szkolenia terrorystyczne na Bliskim Wschodzie i infiltrujących państwa Unii Europejskiej.

Podsumowanie

Rezulaty spotkania w Sewilli pokazały, iż największe państwa Unii Europejskiej mimo wewnętrznych podziałów i różnic zdań czynią wysiłki na rzecz tworzenia wspólnego frontu przeciwko imigracji i dalszemu napływowi cudzoziemców, wiążąc ten proces z zagrożeniem terrorystycznym i zwiększając zakres jego kryminalizacji. Takie stanowisko mocno współgra z radykalnie antyimigracyjną postawą rządu Rzeczypospolitej Polskiej, ale także nie budzi obiekcji przedstawicieli Niemiec i Francji, którzy muszą dostosować swoje opinie do nastrojów społecznych, wykazujących rosnącą niechęć wobec cudzoziemców, zwłaszcza pochodzących z obcego kręgu kulturowego. Minister spraw wewnętrznych i administracji Mariusz Błaszczak nie krył satysfakcji z klimatu rozmów toczonych w Sewilli oraz ostrego podejścia do zjawiska nielegalnej imigracji.

Bez względu na konkretne efekty szczytu G6, zwrot polityki bezpieczeństwa wewnętrznego w kierunku twardego podejścia do imigracji, kryminalizacji nielegalnego pobytu w UE, bezwzględnej walki z terroryzmem kosztem ograniczeń swobód obywatelskich i zamykania granic wewnętrznych strefy Schengen stał się faktem. Grupa G6 firmuje na najwyższym szczeblu politycznym działania, które odwracają bieg integracji ku renacjonalizacji i afirmacji bezpieczeństwa narodowego.

Źródło zdjęć: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Królestwa Hiszpanii, http://www.interior.gob.es/documents/10180/7872299/mir_G6_003/fc31c98e-ad92-4de2-ba90-f89157fdfa09?t=1508189170320; http://www.interior.gob.es/documents/10180/7872299/Logotipo+Presidencia+Espa%C3%B1ola+del+G6/9bfe9d2f-0b7d-405b-a3cb-b06ca07b3c5a?t=1507535844100.