Reformy Biura Ochrony Rządu i Straży Marszałkowskiej – geneza, kierunki zmian i perspektywy
Komentarz ZBN nr 2 (20) / 2017
10 grudnia 2017 r.
Projekty ustaw o Służbie Ochrony Państwa i Straży Marszałkowskiej przeszły przez pierwszy etap prac parlamentarnych. Pod koniec zimy przyszłego roku najważniejsza od lat reforma polskich instytucji ochrony władz państwowych może stać się faktem. Poziom debaty publicznej dotyczącej tego istotnego zagadnienia powinien jednak niepokoić. Z perspektywy początku grudnia nie jest też przesądzone, czy – pomimo wyraźnej sejmowej większości jej zwolenników – reforma wejdzie w życie.
Podłoże reformy Biura Ochrony Rządu
Diagnoza dotycząca konieczności reformy Biura Ochrony Rządu (BOR) nie jest podzielana wyłącznie przez Prawo i Sprawiedliwość (PiS) i rząd Beaty Szydło. Na problemy związane z Biurem przez lata zwracali uwagę dziennikarze, naukowcy i politycy. Partia Jarosława Kaczyńskiego jest jednak szczególnie zdeterminowana, aby przeprowadzić zmianę. W programie PiS-u z 2014 r. zapisano wprost: „Biuro Ochrony Rządu zostało poddane najbardziej bezwzględnej z możliwych weryfikacji. Tragedia smoleńska wykazała słabość instytucji państwa, w tym błędy w sposobie wykonywania działań ochronnych, lekceważenie obowiązków przez kierownictwo BOR, jego bierność wobec zagrożeń oraz fiasko działań profilaktycznych. Zrobimy wszystko, by doprowadzić do zasadniczej naprawy tego stanu” (s. 60).
Obserwacje te miał potwierdzić przeprowadzony pod koniec 2015 r. niejawny audyt. Determinację rządzących zwiększyły zapewne również skupienie uwagi opinii publicznej na zdarzeniach w ruchu drogowym, w których w 2016 r. brali udział funkcjonariusze BOR-u (abstrahując od rzeczywistej skali problemu, która pozostaje przedmiotem sporów), jak również coraz częściej przedostające się do mediów informacje o patologiach wewnątrz instytucji. Jesienią 2016 r. ukazała się poświęcona temu zagadnieniu książka Biuro. Ochroniarze władzy. Za kulisami akcji BOR-u autorstwa dziennikarza Michała Majewskiego.
W grudniu 2016 r. ustanowiono Program modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017–2020. W ustawie zapisano, że w latach 2017–2020 do Biura trafi dodatkowych 200 mln zł, nieco ponad 2 proc. wartości całego programu. W MSWiA rozpoczęto także prace zmierzające do zmiany rozporządzenia w sprawie umundurowania funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Projekt nowego rozporządzenia znajduje się obecnie na etapie uzgodnień.
Szybko okazało się, że rząd planuje zmianę jeszcze dalej idącą.
Służba Ochrony Państwa – główne założenia reformy
Budowę formacji, która miałaby zastąpić BOR, zapowiedziano w lutym 2017 r. Od początku znane były główne kierunki reformy pilotowanej przez nadzorującego BOR wiceministra spraw wewnętrznych i administracji Jarosława Zielińskiego:
· zmianaliczebności instytucji – zwiększenie o około 40 proc. liczby funkcjonariuszy(stopniowo, w przeciągu kilku lat,do około 3 tys. W 2018 r. zatrudnionych ma zostać 165 osób, w 2019 r. – 285),
· wprowadzenie nowych zasad naboru – m.in. badanie kandydatów przy pomocy wariografu (tzw. badanie psychofizjologiczne – podobny zapis znajduje się w ustawie o Straży Granicznej),
· poszerzeniezadań instytucji – m.in. objęcie ochroną większej liczby obiektów administracji państwowej. Później okazało się, że rząd planuje także dodanie zadań związanych z rozpoznawaniem i zapobieganiem przestępstwom przeciwko najważniejszym osobom w państwie,
· poszerzeniejej kompetencji– wprowadzenie uprawnień do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych (do tej pory Biuro dysponowało ich namiastką – wśród zadań instytucji wymieniono niesprecyzowane ustawowo „działania profilaktyczne”),
· wzmocnienie pozycji jej szefa – komendant nowej formacji ma otrzymać status centralnego organu administracji rządowej (co oznaczałoby status równorzędny szefom Policji czy Straży Granicznej).
Szybko przecięto medialne spekulacje, że planowane jest połączenie Biura i Żandarmerii Wojskowej. Instytucja ma powstać wyłącznie na bazie BOR-u.
W zamierzeniu projektodawcównowa instytucja ma nawiązywać tradycją do Oddziału Dyspozycyjnego „B” Kedywu Okręgu Warszawa Armii Krajowej, którego zadaniem była ochrona dowódcy powstania warszawskiego. Tradycję tę w dniu 8 lutego 2017 r. przyjął BOR. Na sztandarze następcy Biura ma znaleźć się znak Polski Walczącej z cyfrą „1”, noszony na opaskach przez żołnierzy Oddziału Dyspozycyjnego. Swoje święto nowa służba ma obchodzić w dniu 12 czerwca, tak jak BOR. Utrzymano więc nawiązanie do międzywojennych tradycji instytucji. Znalazło to swój wyraz także w propozycji nowego sztandaru – ma się na nim znaleźć data „1924”. Obok niej zamieszczono także datę „2001”, co oznacza, że projektodawca uznaje ciągłość BOR-u i jego następcy.
Wśród propozycji nazwy następcy Biura pojawiały się „Narodowa Służba Ochrony”(NSO) i „Państwowa Służba Ochrony” (PSO).Właśnie tą ostatnią nazwą posługiwano się na etapie wewnątrzresortowych konsultacji, do których skierowano projekt 30 marca. Dnia 31 lipca projekt ustawy został przyjęty przez rząd Beaty Szydło. Na ostatnim etapie prac rządowych zmieniono jeszcze nazwę nowej instytucji – Biuro ma zostać zastąpione przez Służbę Ochrony Państwa (SOP). Co zaskakujące, nazwa ta przywodzi na myśl istniejący w latach 1990–2002 Urząd Ochrony Państwa – instytucję ocenianą jednoznacznie negatywnie w środowisku PiS-u. Natomiast akronim „SOP” może przywodzić na myśl Straż Ochrony Przyrody. W języku angielskim „sop” oznacza m.in. „maminsynka”, na co w trakcie debaty sejmowej zwrócił uwagę jeden z polityków opozycji.
Wskierowanym do Sejmu datowanym na 10 października Rządowym projekcie ustawy o Służbie Ochrony Państwa (druk nr 1916) zmodyfikowano zadania najważniejszej instytucji ochrony władz państwowych. Przede wszystkim dodano do nich rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom przeciwko najważniejszym osobom w państwie. Realizowana dotąd przez BOR ochrona „obiektów i urządzeń o szczególnym znaczeniu oraz zapewnienie ich funkcjonowania” ma zostać przejęta przez Sztab Generalny Wojska Polskiego. Uściślono, które zagraniczne delegacji podlegają ochronie, wprowadzając zasadę symetrii – SOP ma odpowiadać za bezpieczeństwo dygnitarzy o statusie takim, jaki posiadają polscy oficjele chronieni przez tę instytucję. Uproszczono proces przyznawania ochrony „innym osobom” – dotąd decyzję w tej sprawie podejmował minister spraw wewnętrznych, teraz ma to czynić komendant Służby Ochrony Państwa.
Jeśli chodzi o wspomniane uprawnienia do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, to w projekcie przyjęto rozwiązanie znane mutatis mutandis z ustawy o Policji. Kontrolę operacyjną zarządzać miałby Sąd Okręgowy w Warszawie, działając na pisemny wniosek komendanta Służby ochrony Państwa, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego.Kontrola operacyjna nie mogłaby trwać dłużej niż 18 miesięcy.
SOP ma również otrzymać możliwość uzyskiwaniem danych telekomunikacyjnych, pocztowych i internetowych. Także w tym miejscu projektodawcy oparli się na, ich zdaniem, „optymalnych” rozwiązaniach znanych z ustawy o Policji. Kontrolę nad uzyskiwaniem przez instytucję danych z tzw. retencji miałby sprawować Sąd Okręgowy w Warszawie. To do niego w trybie półrocznym trafiałyby sprawozdania dotyczące pozyskanych danych.
Zob. szczegółowe porównanie zadań Biura Ochrony Rządu i Służby Ochrony Państwa.
Projekt ustawy wprowadza nieobecną dotąd możliwość czasowej rezygnacji z ochrony, z której mogłyby skorzystać wszystkie objęte nią osoby. Nie dotyczyłoby to jednak „działań mających na celu pozyskanie informacji dotyczących bezpośrednich zagrożeń względem osób objętych ochroną”, nie byłoby również możliwe podczas „pobytu na obszarze lub w obiekcie, w stosunku do których wprowadzono” trzeci lub czwarty stopień alarmowy zagrożenia terrorystycznego.
Tak jak w ustawie o Biurze, tak w omawianym projekcie przyjęto możliwość korzystania przez instytucję z pomocy „osób niebędących funkcjonariuszami”, czyli tzw. informatorów. Tym razem wprowadzono jednak katalog funkcji i urzędów wyłączonych z takiej możliwości. Znaleźli się w nim m.in. parlamentarzyści, osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, sędziowie, prokuratorzy, rektorzy i prorektorzy oraz nadawcy i dziennikarze. Ci ostatni mogliby jednak stać się „informatorami”, gdyby było to uzasadnione „względami bezpieczeństwa ochranianych osób lub obiektów”.
Kontrowersje i dwa czytania projektu
Projekt przez miesiąc czekał na pierwsze czytanie. Ostatecznie odbyło się ono w dniu 9 listopada 2017 r.
Podczas debaty sejmowej (sprawozdanie stenograficzne, s. 145–161) szczególne kontrowersje wzbudziły uprawnienia „inwigilacyjne” instytucji. Trzeba zwrócić uwagę, że ich wspomniana namiastka, czyli realizowane przez BOR tzw. działania profilaktyczne, nie posiadała ustawowego uregulowania. Ustawa wskazywała jedynie (art. 17), że BOR realizowałoswoje działania poprzez: „1) gromadzenie i przetwarzanie informacji mogących wpłynąć na realizację” zadań instytucji; „2) planowanie i systematyczne sprawdzanie obiektów i urządzeń objętych ochroną, w celu zapewnienia bezpiecznej realizacji” jego zadań oraz„3) korzystanie z informacji i danych, przechowywanych w zbiorach ewidencji kryminalnej i zbiorach archiwalnych, dla wyeliminowania potencjalnego zagrożenia dla osób, obiektów i urządzeń ochranianych”. Dane osobowemogły być przetwarzane„bez wiedzy i zgody osoby, której one dotyczą”, o ile służyło to „realizacji zadań” Biura. Szczegółowy „zakres i formy wykonywania” tych działań miało określić rozporządzenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
„Działania profilaktyczne” realizowano w oparciu o akty niejawne – zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 września 2014 r. i decyzjęszefa Biura z dnia 25 marca 2014 r. W 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że ustawa nie przewiduje jakichkolwiek instrumentów nadzoru i kontroli „działań profilaktycznych”, co stoi w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt K 23/11).
Argumenty opozycji sprowadzały się głównie do zarzutu tworzenia„nowej służby specjalnej”. Zbigniew Sosnowski (PSL), były wiceminister spraw wewnętrznych, skrytykował nawet projekt za przyznanie instytucji uprawnień dochodzeniowo-śledczych, których w dokumencie nie ma i na żadnym spośród znanych opinii publicznej etapów przygotowywania nowego prawa nie było. Niechętnie odebrano również propozycjęprzyznania Służbie prawa do pozyskiwania tzw. informatorów. Analogiczne prawo zawarte jest jednak również w ustawie o Biurze Ochrony Rządu.
Ostatecznie zgłoszony przez opozycję wniosek o odrzucenie projektu nie został przyjęty. Poparło go 151 posłów (przede wszystkim PO, Nowoczesna, PSL i dwóch posłów Kukiz'15). Przeciw było 249 posłów (przede wszystkim 220 z PiS-u i 21 z Kukiz'15). Projekt trafił do prac komisyjnych.
Dnia 21 listopada Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych (KAiSW) powołała dziewięcioosobową podkomisję mającą rozpatrzeć projekt ustawy tworzącej SOP oraz dwa projekty ustaw reformujących Straż Marszałkowską. W jej skład weszło pięciu posłów PiS-u, dwóch przedstawicieli PO oraz po jednym reprezentancie Kukiz'15 i Nowoczesnej. Po trzech posiedzeniach, 21, 22 i 28 listopada, podkomisja przyjęła nowy projekt ustawy. Wszystkie najważniejsze założenia reformy pozostały niezmienione. Zaproponowano natomiast datę wejścia w życie ustawy – 1 lutego 2018 r.
KAiSW zarekomendowała Sejmowi przyjęcie ustawy. Przedstawiła też wnioski mniejszości autorstwa Marka Biernackiego, posła PO, byłego ministra spraw wewnętrznych i administracji oraz koordynatora służb specjalnych. Zmierzały one do przywrócenia stanu prawnego z ustawy o Biurze Ochrony Rządu – usunięcia zadania „rozpoznawania i zapobiegania” wybranym przestępstwom oraz prawa do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych. Drugie czytanie odbyło się w dniu 7 grudnia (sprawozdanie stenograficzne, s. 212–227). Projekt został ponownie skierowany do KAiSW. Tego samego dnia komisja przygotowała dodatkowe sprawozdanie, w którym zarekomendowano odrzucenie wszystkich poprawek. Podczas trzeciego czytania w Sejmie rozpatrywany będzie również zgłoszony przez PO i Nowoczesną wniosek o odrzucenie projektu.
Straż Marszałkowska – niespodziewana zapowiedź reformy?
W projekcie ustawy o Służbie Ochrony Państwa, podobnie jak w ustawie o Biurze Ochrony Rządu, zawarto przepisy dotyczące funkcjonowania Straży Marszałkowskiej. Pomysł jej reformy, tak jak pomysł reformy Biura, pojawiał się w przestrzeni publicznej od lat.
Dyskutowano na ten temat m.in. w KAiSW, zwracając uwagę na problemy wynikające np. z cywilnego charakteru instytucji (posiedzenie komisji z dnia 28 sierpnia 2013 r., s. 12–19), ale projekt nowego aktu normatywnego nie powstał. Także projekt ustawy o Służbie Ochrony Państwa pozostawia tę instytucję w zasadniczo niezmienionym kształcie.
O reformie Straży Marszałkowskiej dyskutowano też w kwietniu 2016 r. na posiedzeniu Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Edward Siarka z PiS-u i szef Kancelarii Sejmu Lech Czapla mówili wówczas o potrzebie uruchomienia zmian i nieadekwatności dotychczasowych uregulowań prawnych (posiedzenie komisji z dnia 27 kwietnia 2016 r., s. 6–9. Por. wypowiedź Siarki dla „Faktu”). Temat zauważyła „Rzeczpospolita”, ale nie wzbudził on wówczas dużego zainteresowania mediów.
O Straży Marszałkowskiej zrobiło się głośno dopiero w połowie października 2017 r., kiedy „Rzeczpospolita” poinformowała, że z broni palnej, będącej dotąd na wyposażeniu Straży, ale nienoszonej przez funkcjonariuszy na co dzień, uczyniono stały element ich wyposażenia.
Dwa tygodnie później okazało się, że PiS planuje gruntowaną reformę także tej instytucji. Pod koniec października członkowie KAiSW otrzymali dwa gotowe projekty: Komisyjny projekt ustawy o Straży Marszałkowskiej i Komisyjny projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Straży Marszałkowskiej. Podczas posiedzenia KAiSW w dniu 27 października Mirosław Suchoń (Nowoczesna) zastanawiał się, „skąd jest ten projekt?”. Mówił: „Nie przypominam sobie, żebyśmy dyskutowali o założeniach, o kształcie tego projektu. Mam taki wewnętrzny niepokój: czy ja przeoczyłem jakiś etap prac w Komisji?”. Postulaty opozycji zmierzające do przesunięcia w czasie dyskusji nad zaskakująco nagłą propozycją zostały jednak odrzucone i obu projektom w dniu 27 październik nadano numery druków sejmowych (druk nr 1971, druk nr 1972).
Należy zwrócić uwagę, że pomimo tego, iż tempo prac wzbudziło wśród członków KAiSW kontrowersje, byli oni zgodni, że reforma jest potrzebna: 14 poparło inicjatywę a czterech wstrzymało się od głosu. Nikt nie zagłosował przeciw. Dnia 31 października oba projekty skierowano do pierwszego czytania.
Podłoże reformy i proponowane zmiany
Na decyzję o podjęciu prac nad reformą wpłynęły zapewne następujące okoliczności:
· lakoniczność i rozproszenie przepisów dotyczących funkcjonowania Straży Marszałkowskiej. Instytucja ta jest umocowana ustawowo w ustawie o Biurze Ochrony Rządu z 2001 r., co budzi wątpliwości jeśli chodzi o logikę stanowienia prawa. Poza tym Straż Marszałkowska działa w oparciu o pięć rozporządzeń, trzy zarządzenia marszałka Sejmu i dwa zarządzenia szefa Kancelarii Sejmu. Projektodawcy postulują zebranie wszystkich przepisów regulujących kwestie merytoryczne i pragmatykę służbową w jednym akcie prawnym o randze ustawowej,
· rozbudowa kompleksu budynków Sejmowych. W drugiej połowie 2018 r. do użytku ma zostać oddany nowy budynek komisji sejmowych, co będzie oznaczało więcej obowiązków dla pracowników instytucji, już w tym momencie obarczonych zbyt dużą liczbą nadgodzin,
· ryzyko wystąpienia nowych zagrożeń (np. terroryzmu) i wynikająca z tego faktu konieczność pogłębienia koordynacji działań instytucji bezpieczeństwa wewnętrznego (m.in. w zakresie korzystania z informacji cywilnych i wojskowych wywiadu i kontrwywiadu oraz Policji, Straży Granicznej i Żandarmerii Wojskowej),
· protesty społeczne, m.in. kryzys sejmowy, który wybuchł 14 grudnia 2016 r. Straż Marszałkowska nie była w stanie umożliwić niektórym politykom partii rządzącej opuszczenia kompleksu budynków sejmowych. Zgodnie z jej uprawnieniami ujętymi w ustawie o BOR-ze musiała prosić o pomoc funkcjonariuszy Policji. Część polityków mogła uznać to za wystarczający asumpt do wzmocnienia trwającego od 2013 r. procesu zwiększania ochrony kompleksu budynków sejmowych,
· naciski strażników, którzy po przepracowaniu wielu lat tracili wymaganą dla tego zawodu wysoką sprawność fizyczną, nie posiadali jednak uprawnień do „emerytury mundurowej”.
Dziennikarze dodawali do tej listy względy prestiżowe, sugerując, że za pomysłem reformy Straży stoi nisko oceniany przez społeczeństwo marszałek Sejmu. Reforma instytucji, zwłaszcza w zakresie jej wizerunku (szable, salutowanie, mundury galowe), miałaby przyczynić się do wzrostu jego autorytetu.
Nagłe pojawienie się projektów ustaw, które zaskoczyło parlamentarzystów i opinię publiczną, Arkadiusz Czartoryski z PiS-u, przewodniczący KAiSW, tłumaczył, po pierwsze, perspektywą budżetową. Nieprzyjęcie projektów jesienią, kiedy zamykany jest budżet państwa na 2018 r., skutkowałoby przesunięciem reformy na 2019 r. Po drugie, zauważył, że niepodjęcie decyzji dotyczących Straży Marszałkowskiej wstrzymywałoby prace nad projektem ustawy o Służbie Ochrony Państwa.
Straż Marszałkowska – główne założenia reformy
Najważniejsze proponowane zmiany w zakresie działania Straży Marszałkowskich dotyczą:
· wzrostu liczebności instytucji (zwiększenie o około 45 proc. liczby etatów – z ponad 160 do 290). Rezerwuarem kadrowym Straży będzie BOR, przenoszone będą jednak nie etaty, a poszczególni funkcjonariusze,
· poszerzenie zadań instytucji. Utrzymano siedem dotychczasowych zadań Straży, dodając do nich kilka nowych. Chodzi o:
o ochronę parlamentarzystów, również poza terenami i obiektami w zarządzie kancelarii Sejmu i Senatu. Ochronę zarządzałby marszałek Sejmu „w przypadkach uzasadnionego zagrożenia ich życia lub zdrowia”,
o kontrolę uprawnień do wjazdu na teren w zarządzie kancelarii Sejmu i Senatu (dotychczas realizowane, ale nieujęte w ustawie),
o przejęcie przez Straż Marszałkowską całości obowiązków związanych z kontrolą pirotechniczno-radiologiczną, dotychczas dzielonych z Biurem Ochrony Rządu (zob. Zasady wstępu i przebywania w budynkach parlamentu i Bezpieczeństwo – podstawowe zasady obowiązujące na terenie parlamentu. W projekcie ustawy o Służbie Ochrony Państwa zawarto jednak znane z ustawy o Biurze zadanie prowadzenia„rozpoznania pirotechniczno-radiologicznego obiektów Sejmu i Senatu” – art. 3 ust. 4 projektu),
o wykrywanie „urządzeń podsłuchowych na terenach, w obiektach i w urządzeniach” będących w zarządzie Kancelarii Sejmu i Senatu,
o udział w „zadaniach reprezentacyjnych, w szczególności w ceremoniale powitań i pożegnań podczas wizyt parlamentarnych oraz w asystach honorowych” (dotychczas częściowo realizowane, ale nieujęte w ustawie).
· zmianę statusu strażników – z pracowników Kancelarii Sejmu staliby się pełnoprawnymi funkcjonariuszami służby mundurowej.
Co ciekawe, projektodawcy zapowiadają utrzymanie dotychczasowego usytuowania instytucji w strukturze organów państwowych. Tak jak stanowią ustawa o Biurze Ochrony Rządu i statut Kancelarii Sejmu, tak projekt ustawy o Straży Marszałkowskiej utrzymuje status instytucji jako jednej z komórek organizacyjnych Kancelarii Sejmu. Jej działanie nadal nadzorowałby szef Kancelarii Sejmu, który też powoływałby jej komendanta.
Kontrowersje, szable i węgierskie tradycje
Podczas debaty sejmowej w dniu 9 listopada (sprawozdanie stenograficzne, s. 161–176) pomysł reformy Straży został skrytykowany przez PO i Nowoczesną. Mówiono o kolejnej ustawie, która „buduje państwo PiS, państwo, które zmierza do władzy totalitarnej” i o tym, że tworzy ona nową „służbę specjalną”. O ile w debacie poświęconej reformie BOR-u doszło do wymiany kilku istotnych argumentów, o tyle dyskusja dotycząca reformy Straży była czysto sloganowa. Wiele wskazuje jednak na to, że część opozycji jest skłonna poprzeć rozwiązania dotyczące nadania jej pracownikom statusu funkcjonariuszy.
Zgłoszony przez opozycję wniosek o odrzucenie projektu ustawy o Straży Marszałkowskiej nie został przyjęty. Przeciwko niemu zagłosowała podobna większość, co w przypadku ustawy o Służbie Ochrony Państwa. Poparło go 135 posłów (przede wszystkim 114 z PO i 16 z Nowoczesnej). Przeciwnego zdania było 259 posłów (przede wszystkim 219 z PiS-u i 22 z Kukiz'15). Projekt trafił do prac komisyjnych.
Zainteresowanie mediów wzbudziła informacja, że funkcjonariusze nowej Straży Marszałkowskiej mieliby zostać uzbrojeni w szable, które służyłyby do salutowania. Centrum Informacyjne Sejmu szybko wyjaśniło, że szable „byłyby dostępne, ale wyłącznie dla oddziału reprezentacyjnego, wykorzystywanego w czasie najważniejszych wydarzeń” parlamentarnych.
Dziennikarze sugerowali, że wprowadzane zmiany mogą mieć związek z wizytą marszałka Kuchcińskiego na Węgrzech w maju 2016 r. Przed węgierskim parlamentem przywitali go wówczas „ubrani na galowo strażnicy uzbrojeni w szable”. Mowa o utworzonej w 2013 r. Gwardii Parlamentarnej (OrszággyűlésiŐrség). Abstrahując od tego, czy rzeczywiście takie było bezpośrednie źródło inspiracji, Węgry są ważnym elementem tradycji Straży Marszałkowskiej. Jej genezy upatruje się w instytucjach I Rzeczpospolitej. Poprzedniczką współczesnej Straży była jednostka piechoty węgierskiej, czyli tzw. węgrzy marszałkowscy.
Kiedy w 2013 r. debatowano nad nowelizacją ustawy o BOR-ze, która miała obejmować poświęcony Straży Marszałkowskiej rozdział 11, dyrektor Biblioteki Sejmowej Wojciech Kulisiewicz podkreślał na posiedzeniu KAiSW wagę węgierskich tradycji (posiedzenie komisji z dnia 12 czerwca 2013 r., s. 3–6). W marcu 2014 r. marszałek Sejmu Ewa Kopacz nadała sztandar Straży Marszałkowskiej. Wykorzystane na nim barwy niebieska i granatowa nawiązują właśnie do „węgierskich” i późniejszych, międzywojennych tradycji instytucji. Projektodawca zapowiedział zmianę obowiązującego obecnie rozporządzenia w sprawie umundurowania sejmowych strażników.
Wnioski
Po pierwsze, nie jest wcale przesądzone, że projekt ustawy o Służbie Ochrony Państwa wejdzie w życie. Jeszcze przed skierowaniem projektu do Sejmu Pałac Prezydencki dał do zrozumienia, że prezydentowi Andrzejowi Dudzie nie podoba się pomysł przyznania nowej instytucji szeroko zakrojonych kompetencji „inwigilacyjnych”. Ponieważ Prawu i Sprawiedliwości zależy na reformie BOR-u, a relacje pomiędzy partią i rządem a głową państwa pozostają napięte w związku z trwającym od kilku miesięcy sporem dotyczącym kształtu reformy sądownictwa, można zastanawiać się, czy przyjęta przez parlament ustawa o Służbie Ochrony Państwa nie padnie ofiarą „wojny zastępczej” pomiędzy obiema częściami obozu władzy. Weto z pewnością zostałoby poparte przez PO, Nowoczesną i PSL. Aby liczyć na jego odrzucenie, PiS musiałoby zadbać o stuprocentową frekwencję w swoim klubie (235 posłów), przekonać bliski ostatnio prezydentowi klub Kukiz'15 (31 posłów) oraz liczyć na poparcie większości Koła Poselskiego Wolni i Solidarni (5 posłów) i posłów niezrzeszonych (8 posłów). Scenariusz z odrzuceniem weta jest więc możliwy, ale mało realny – zwłaszcza z uwagi na specyfikę klubu Kukiz'15 i jego współpracę z Dudą.
Mniej niepewny jest los ustaw o Straży Marszałkowskiej. Należy spodziewać się przyjęcia przynajmniej części przepisów przyznającej strażnikom status funkcjonariuszy.
Po drugie, trzeba podkreślić, że pomysł reformy Biura Ochrony Rządu i Straży Marszałkowskiej nie jest nowością – dyskutowano na ten temat w parlamencie od lat. Obecne umocowanie prawne Straży jest rozwiązaniem prowizorycznym o szesnastoletniej już tradycji. Także rozwiązania prawne dotyczące Biura noszą znamiona tymczasowości. Specyfika współczesnego świata i związane z nią zagrożenia oraz polaryzacja polskiego społeczeństwa skłaniają do refleksji nad bezpieczeństwem najważniejszych osób w państwie. Uszczelnianie procedur w tym zakresie jest zjawiskiem powszechnym (vide sytuacja w Wielkiej Brytanii).
Fakt, że opinia publiczna dyskutuje na temat Biura Ochrony Rządu i Straży Marszałkowskiej, należy ocenić pozytywnie. Instytucje ochrony władz państwowych zasługują na uwagę i powinny być przedmiotem demokratycznego namysłu. Nawet jeśli projekty ustaw budzą kontrowersje, a ich autorzy są krytykowani za chęć przyznania instytucjom zbyt szerokich uprawnień, próba przezwyciężenia trwającej od lat instytucjonalnej inercji zasługuje na uznanie. Niepokoi coś innego.
Szkoda, że po raz kolejny dyskusja zostaje ograniczona do niepierwszorzędnych szczegółów, a politycy i eksperci nawet nie próbują przenieść jej na szerszy, systemowy poziom. Od pytania, czy Straż Marszałkowska powinna zostać wyposażona w rogatywki i szable, istotniejszym jest wątpliwość, czy tego rodzaju samodzielna instytucja jest w ogóle potrzebna. To dobra okazja, aby rozważyć specyficzne przykłady rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa najważniejszych osób i obiektów w państwie – amerykańskie, brytyjskie, kanadyjskie, francuskie, czeskie, łotewski czy bułgarskie. Tego rodzaju namysł jest całkowicie nieobecny w przestrzeni medialnej i niemal nieobecny w debacie parlamentarnej. W trakcie debaty sejmowej nad reformą Straży Marszałkowskiej powołano się tylko na jedno konkretne zagraniczne rozwiązanie – niemiecką Polizei beim Deutschen Bundestag, jedną z trzech (obok Bundeskriminalamt i Bundespolizei) niemieckich policji federalnych. Podobnie wyglądała debata dotycząca następcy BOR-u. Wyjątkiem było stwierdzenie wiceministra spraw wewnętrznych i administracji, że czynności operacyjno-rozpoznawcze prowadzą analogiczne służby m.in. w Niemczech, USA i Wielkiej Brytanii. Trzeba jednak podkreślić, że jest to rozwiązanie niestandardowe, z czego zdają sobie sprawę projektodawcy. W Ocenie skutków regulacji projektu ustawy tworzącej SOP zapisano, że w „większości krajów służby ochronne nie są wyposażone w specjalne uprawnienia operacyjno-rozpoznawcze, a w krajach, w których takie uprawnienia posiadają (np. USA), odpowiedzialne są nie tylko za ochronę, lecz zajmują się także zwalczaniem przestępstw w zakresie ograniczonym przedmiotowo lub terytorialnie”.
Sejmowa debata i prace komisyjne stwarzają dogodną okazję, aby nadrobić zaległości sięgające 1990 r. Obecna administracja ma szansę zapisać się w historii bezpieczeństwa wewnętrznego Polski jako najważniejsza od blisko dwóch dekad siła reformująca instytucje ochrony władz państwowych.To jeden z wariantów.
Wszystko może również potoczyć się w innym, dobrze znanym z historii III RP kierunku: perspektywa partykularna okaże się ważniejsza niż ujęcie systemowe, a rządzący i opozycja – a co za tym idzie, także opinia publiczna – skoncentrują się na (nie)potrzebnie podkutych butach Straży Marszałkowskiej. Reforma szybko może stać się „reformą”, kiedy jej zasadniczy sens zostanie sprowadzony do łatwiejszej i głębszej wymiany kadr.
Losy reformy obu instytucji rozstrzygną się tej zimy.
Ilustracja: załącznik nr 4 do projektu rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie nadania sztandaru Służbie Ochrony Państwa, druk nr 1916 z 10 X 2017 r.