Arkadiusz Nyzio

Komentarz ZBN nr 6 (30)/2018

2 marca 2018 r.

©2018 Uniwersytet Jagielloński & Arkadiusz Nyzio

Liczba jednostek straży gminnych i miejskich w Polsce zmniejsza się. Na razie skala zjawiska jest niewielka, ale zauważalna. Na kondycję tej instytucji wpływają nie tylko problemy wizerunkowe i zmiany prawa, ale także policyjne wakaty. Według doniesień prasowych trwa właśnie „druga fala likwidacji straży” – pierwsza rozpoczęła się w 2015 r. Czy rzeczywiście instytucjęczeka likwidacja lub rewolucyjne zmiany?

Liczebność straży – ogólne informacje

W latach 1990–1997 funkcjonowanie straży miejskich (od 1995 r. mogły powstawać także w gminach wiejskich) regulowała ustawa o Policji z 6 kwietnia 1990 r. 29 sierpnia 1997 r. przyjęto obowiązującą do dzisiaj ustawę o strażach gminnych[1]. Pomimo posiadania uboższych niż Policja – ograniczonych do czynności administracyjno-porządkowych – kompetencji i znacznej kosztochłonności (koszt funkcjonowania w całości pokrywany z budżetu gminy), instytucja spotkała się z pozytywnym odbiorem w polskich samorządach. Po dziesięciu miesiącach odprzyjęcia ustawy o Policji do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wpłynęło 58 statutów straży. Pierwsze jednostki powstały na początku 1991 r. w Legionowie[2], Milanówku[3], Nowym Sączu[4], Łodzi[5] iPoznaniu[6]. W marcu 1991 r. organizowane były 83 straże[7]. Do końca 1991 r. sformowanoblisko 200 jednostek[8]. W listopadzie 1992 r. było ich już ponad 300[9].

Witold Krupiarz zauważył, że już pod koniec lat 90. widoczny był wyraźny spadek dynamiki powstawania nowych jednostek. Na początku XXI w. działało ponad 400 straży, co oznaczało, że były one obecne w około 17% gmin. Zdecydowanie dominowały gminy miejskie[10].

Dane Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazują, że w latach 1994–2004 istniało około 420 jednostek, a wahania w liczebności były niewielkie. W kolejnych kilku latach widoczny był wzrost dynamiki powoływania straży i w latach 2009–2015 liczba jednostek ustabilizowała się na poziomie przekraczającym 550[11].

Dwie „fale likwidacji straży”

Rok 2013 był pierwszym od dekady, w którym zanotowano wyraźny spadek liczby jednostek straży. W 2016 r. istniało 530 jednostek (w tym 433 straże miejskie), co oznacza, że powołano je w ponad co piątej gminie (21,4%). Dla porównania w 2012 r. były obecne w niemal co czwartej gminie (24%)[12].

Spada także poziom zatrudnienia w jednostkach straży. Według danych MSWiA w 2016 r. wynosił 8,9 tys. strażników i 1,6 tys. osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi. Straże zatrudniały zatem łącznie 10,5 tys. osób – najmniej od 2008 r. W latach 2014–2016 straciły 6% stanu osobowego[13].

Ważny dla straży był rok 2014. W lipcu Najwyższa Izba Kontroli postulowała ograniczenie „kompetencji straży miejskich/gminnych w zakresie kontroli prędkości”[14], rekomendując przejęcie ich w całości przez Policję. Raport potwierdził obserwacje sprzed czterech lat. W 2010 r. kontrolerzy NIK-u pisali o nieprawidłowościach obejmujących „nadmierną koncentrację” działań straży na „ujawnianiu wykroczeń komunikacyjnych, w skrajnych przypadkach stanowiących od 75% do ponad 96% wszystkich ujawnionych wykroczeń”[15].

Prawo o ruchu drogowym stanowiło w art. 129b: „Kontrola ruchu drogowego w gminach lub miastach, które utworzyły straż gminną (miejską) może być wykonywana przez strażników gminnych (miejskich)”[16]. W ramach wykonywania kontroli ruchu drogowego strażnicy mieli – podobnie jak policjanci – prawo do „używania urządzeń rejestrujących”, czyli fotoradarów, o czym mówił art. 129b. ust. 3 pkt 3[17]. Strażnicy obsługiwali blisko połowę z około 800 tego rodzaju urządzeń działających w Polsce[18].

W październiku 2014 r. Sojusz Lewicy Demokratycznej złożył w Sejmie projekt ustawy odbierający straży prawo do używania fotoradarów. Trzeba zauważyć, że, z perspektywy projektodawcy, likwidacja jednostek straży, która nastąpiła po przyjęciu ustawy, nie była skutkiem ubocznym, tylko jednym z wyrażanych otwarcie celów ustawy. W uzasadnieniu projektu napisano: „odebranie strażom gminnym (miejskim) możliwości stałego zasilenia budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego za pomocą przychodów z fotoradarów sprawi, iż duża część samorządów zdecyduje się na likwidację tychże jednostek (…). Przyjęcie rozwiązań proponowanych w niniejszej ustawie może więc sprawić, iż problem patologii straży gminnych (miejskich) rozwiąże się sam”[19]. Za „patologię” posłowie SLD uznawali właściwie samą instytucję, wskazując, że projekt jest „uzasadniony i konieczny w świetle nastrojów społecznych spowodowanych coraz bardziej spektakularnymi i kompromitującymi dla instytucji straży miejskiej wypadkami pokazującymi na jak bardzo niskim poziomie kulturowym oraz prawnym są często osoby zatrudnione w formacji, której Rzeczpospolita Polska legitymuje mundur”[20]. Projektodawcy stwierdzali wprost, że działają „mając nadzieję, iż poszczególne jednostki samorządu terytorialnego tracąc możliwość »zarabiania« na istnieniu straży miejskich (gminnych) – zdecydują się na ich likwidację a w konsekwencji, w dalszej perspektywie, uchwalenie niniejszego projektu przyczyni się do całkowitej likwidacji straży miejskich (gminnych) w Polsce”[21]. Nastroje te, choć wyrażane w różny sposób, były bliskie zdecydowanej większości zasiadających w parlamencie elit politycznych. Rozważając przyszłość straży gminnych w Polsce trzeba mieć na uwadze, że w lipcu 2015 r. ustawę poparły zarówno rządząca wówczas koalicja Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, jak i partie opozycyjne: Prawo i Sprawiedliwość, Sojusz Lewicy Demokratycznej, Solidarna Polska i Ruch Palikota. Ustawę poparło 404 posłów, przeciw było zaledwie 18 (w tym 10 z PSL-u)[22].

Ustawa zmieniła ustawę prawo o ruchu drogowym i ustawę o strażach gminnych[23]. Z dniem 1 stycznia 2016 r. straże straciły prawo do korzystania z fotoradarów[24].

Efekty przyjęcia ustawy zaczęły być widoczne bardzo szybko – rozpoczęła się „pierwsza fala likwidacji”[25] straży. Część mediów za symboliczne uznała zlikwidowanie straży miejskiej w Lubinie, nazywając ją,niezgodnie ze stanem faktycznym, pierwszą strażą miejską w Polsce[26]. Rzeczywiście, dla wielu gmin obsługiwanie fotoradarów przez strażników miało istotne znaczenie finansowe. Dochody z mandatów mogły zabezpieczyć nawet 10–15% budżetu gminy[27]. Stąd określenia takie jak „zagłębie fotoradarowe”, oznaczające powiat człuchowski, a w nim miejscowości Człuchów, Debrzno i Rzeczenica[28], lub „królowa fotoradarów”, opisujące Kobylnicę[29], która w zyskach z mandatów ustępowała jedynie Warszawie[30]. „Fotoradarowy” rozgłos zyskałacała gmina, w której znajduje się Kobylnica, czyli Słupsk, a także Biały Bór, gmina Kęsowo, Bobolica i Wrocław[31]. Przykładowo, w rekordowym dla Kobylnicy roku 2010 dochody z mandatów zapewniły 17,7% wpływów do jej budżetu[32]. W 2014 r. było to 4,8%[33]. W tym samym roku wpływy z mandatów odpowiadały za 9,6% budżetu Białego Boru[34] i 6,2% budżetu Debrzna[35].

Według danych MSWiA w 2016 r. liczba mandatów nałożonych przez strażników spadła o połowę w porównaniu do roku poprzedniego[36]. Ich łączna wartość wyniosła 57,7 mln zł, co oznacza spadek o dwie trzecie[37]. W październiku 2016 r. Kobylnica zaskarżyła do Trybunału Konstytucyjnego postanowienia ustawy z lipca 2015 r.[38] Trybunał podjął decyzję o nadaniu sprawie dalszego biegu, ale do dzisiaj nie wydał wyroku[39].

Według „Rzeczpospolitej” „druga fala” zaczęła być widoczna w 2017 r.[40] Na razie brak jest oficjalnych statystyk, ale medialne doniesienia wskazują, że może chodzić o likwidację kilkunastu jednostek. Gdyby te liczby się potwierdziły, odsetek gmin posiadających straże wyniósłby około 20,5[41].

Powody likwidacji straży

Rady gmin i miast podejmują decyzje o likwidacji straży z kilku powodów.

Po pierwsze, jest to brak rąk do pracy wynikający z niskichpłaciniewielkiego prestiżu instytucji[42].Praca strażników jest wymagająca i stresująca, a zarazem nisko opłacana. Aplikanci mogą liczyć na pensje nieznacznie przekraczające płacę minimalną[43]. Według badania NIK-u obejmującego lata 2012–2014 najwięcej zarabiali strażnicy warszawscy – średnio było to 4,1 tys. zł netto. Dla porównania strażnicy w Zielonej Górze zarabiali niemal o połowę mniej[44].Kandydaci zazwyczaj przechodzą nie tylko test sprawności fizycznej, ale także test wiedzy ogólnej[45]. Obowiązkowe jest badanie psychologiczne[46]. W czasie pierwszego okresu zatrudnienia trzeba zaliczyć kończące się egzaminem szkolenie[47]. Na dodatek strażnicy nie posiadają tzw. przywilejów emerytalnych właściwych dla służb mundurowych. Problem mało atrakcyjnych warunków finansowych i socjalnych pracy w strażachistnieje od czasu ich utworzenia i to nie on samodzielnie decyduje o zmniejszającej się liczbie jednostek, koreluje jednak pozytywnie z innymi zjawiskami.

Po drugie, problemem jest kosztochłonność straży. Mniejsze gminy, nie tylko te, których budżet w kilku procentach opierał się na „dochodach” z fotoradarów, odczuły konsekwencje nowelizacji z 2015 r. Rocznie utrzymanie jednego strażnika kosztuje gminę 50–75 tys. zł[48], tak więc nawet utrata kilkudziesięciu tysięcy zł „fotoradarowych” wpływów miała znaczenie. Przykładowo, mandaty wystawione w 2015 r. przez straż miejską w wielkopolskim Okonku stanowiły zaledwie niecały 1% budżetu gminy, ale niemal w całości pokrywały koszty utrzymania kilkuosobowej jednostki straży[49]. W roku następnym wypracowane przez nią dochody zmalały jedenastokrotnie. Jednostka została najpierw zmniejszona[50], a następnie zlikwidowana[51]. Mniejsze samorządy mogą ograniczać koszty likwidując straże i przenosząc część ich pracowników do urzędów miast i gmin. Czynności porządkowe mogą zabezpieczyć opłacając dodatkowe patrole policyjne[52].

Po trzecie, wpływa na to rekordowo niski poziom bezrobocia (6,6% w grudniu 2017 r.[53]) i tzw. rynek pracownika. Strażnicy korzystają z oferowanych przez niego możliwości i przechodzą do innych branż, także tych niemających nic wspólnego z bezpieczeństwem[54].

Po czwarte, istotne znaczenie mają zmiany w przestrzeni miejskiej. Jak już wspomniano, ze straży miejskiej zrezygnował m.in. Lubin. Włodarze tego zamożnego „miedzianego” miasta nie podjęli decyzji o likwidacji jednostki w związku z problemami finansowymi. Po zniesieniu opłat za komunikację miejską, nieruchomości i posiadanie psów, strażnicy stali się po prostu niepotrzebni[55].

Po piąte, konkurencyjnym pracodawcą jest Policja. Po czterech kolejnych latach wyrażonego w procentach spadku wakatów w Policji (od 5,95% w 2012 r. do 2,32% w 2016 r. – wskaźnik najniższy od półtorej dekady[56]), w 2017 r. zanotowano wzrost do 3,28%[57]. Liczba etatów w ustawie budżetowej została jednak zwiększona. Przywrócono stan sprzed 2009 r., kiedy liczba etatów została zmniejszona o trzy tysiące, ze 103 309 do 100 309. W latach 2010–2016 wynosiła ona 102 309[58]. Oznacza to, że obecnie liczebność formacji policyjnej zbliżyła się do granicy 100 tys. Rząd jest zdeterminowany, aby ją przekroczyć i wrócić do procentowego wskaźnika wakatów z 2016 r. W 2018 r. planowane jest więc zatrudnienie 4,5 tys. policjantów[59]. Będzie to dużym wyzwaniem dla straży. Praca w Policji traktowana jest jako bardziej prestiżowa, wiąże się też z wyższymi zarobkami i tzw. emeryturami mundurowymi.

Należy również zauważyć, że rządzące od 2015 r. Prawo i Sprawiedliwość konsekwentnie przywraca zlikwidowane w latach 2007-2015 posterunki Policji. Koalicja PO i PSL-uzamknęła 418 z 817 istniejących posterunków[60]. Niedawno MSWiA poinformowało, że odtworzyło 72 posterunków[61]. Przywracanie posterunków w niewielkich miejscowościach może przyczynić się do spadku znaczenia straży i, w konsekwencji, do ich likwidacji.

Powody przetrwania straży

Czy należy wiec spodziewać się zmierzchu straży gminnych (miejskich)? Raczej nie – z kilku powodów.

Po pierwsze, jakaś instytucja musiałaby je zastąpić. Do postulatu likwidacji straży najczęściej dodaje się propozycję przejęcia ich obowiązków przez Policję. Technicznie jest to oczywiście możliwe, stan osobowy Policji musiałby jednak ulec zwiększeniu o około 10%. Koszt takiej operacji dla budżetu państwa byłby ogromny. W budżecie na 2018 r. dla Policji zapisano kwotę 9,29 mld zł, co oznacza wzrost o 1,67% w stosunku do roku ubiegłego[62]. Szacując ostrożnie, należy zakładać, że koszt tak znacznego zwiększenia zatrudnienia i przygotowania infrastruktury pochłonąłby kilkaset milionów złotych.

Po drugie, chodzi o kwestie polityczne. Samorządy, zwłaszcza miejskie, nie będą skłonne zrezygnować z podległych im straży na rzecz Policji, na której funkcjonowanie mają ograniczony wpływ.

Należy przypomnieć, że w przyjętej w 1990 r. ustawie o Policji, obok możliwości tworzenia straży miejskich, zapisano możliwość powoływania związanych z ideą community policing policji lokalnych. Idea instytucji opierała się na ścisłej współpracy ze społecznością lokalną. Zakres wykonywanych przez policje lokalne czynności ograniczał się do administracyjno-porządkowych[63]. Posterunki policji lokalnej działały na terenie gmin i były podporządkowane komendantowi rejonowemu. Powstawały i były likwidowane przez komendanta rejonowego na wniosek samorządów. Koszty ich funkcjonowaniabyły pokrywane z budżetu państwa, samorządy mogły w nich uczestniczyć[64].

Koncepcja policji lokalnej wywołała kontrowersje jako nieposiadająca pierwowzoru w historii Polski.Na dodatek konstrukcja instytucji posiadała istotne wady. Ustawodawca nie sprecyzował jej funkcji i nie umiejscowił jej dokładnie w strukturze Policji. Pomysł jednostki policyjnej blisko związanej z samorządem, ale mu niepodlegającej, nie przyjął się. Choć straże miejskie nie były przedstawiane jako alternatywa dla policji lokalnych, szybko zaczęły je wypierać. Pierwszą próbę zlikwidowania instytucji policji lokalnej podjęto w 1993 r., ostatecznie powiodło się to dwa lata później[65].

Już na początku lat 90. aby podkreślić odrębność straży od Policji, wprowadzono zakaz używania tego pojęcia w statutach straży miejskich (np. Poznań chciał nazwać swoją straż „policją municypalną”)[66]. Ustawa o Policji wskazuje, że instytucja posiada wyłączne prawo do dysponowania tą nazwą[67]. Stwarza to problemy z wersją angielską nazwy straży – np. Kraków posługuje się nazwą „municipal police”[68].

Od lat powraca pomysł powołania policji municypalnych, czyli straży miejskich o wyraźnie wzmocnionych kompetencjach. Szereg propozycji tego rodzaju rozwiązań przedstawili w 2012 r. komendanci największych jednostek straży[69]. O zwiększenie kompetencji straży zabiegały także samorządy, np. krakowski[70].

Kierunek formułowanych w samorządach i strażach propozycji jest więc odwrotny – Policja raczej nie zastąpi straży, ale straże być może ulegną dalszej „policyzacji”.

Po trzecie, nie wszystkie zmiany w miastach oznaczają mniej pracy dla strażników. Coraz więcej uwagi poświęca się walce z zanieczyszczeniami powietrza. Straże odegrają w niej istotną rolę, co potwierdza przykład „smogowozów” warszawskiej straży miejskiej[71]. Podobnie z przeciwdziałaniem nielegalnemu składowaniu odpadów, opieką nad miejskimi zwierzętami (np. poznański Eko Patrol[72]) czy usuwaniem porzuconych wraków samochodów[73]. Na razie działania w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego odpowiadają za mniej niż 10% wszystkich interwencji straży[74], ale należy spodziewać się, że wskaźnik ten będzie wzrastał. Będzie to związane nie tylko ze wzrostem świadomości społecznej, ale także z działaniami ustawodawcy, takimi jak przyjęcie tzw. ustawy antysmogowej[75] i planowanej ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw[76].

Coraz więcej uwagi poświęca się prewencji i działaniom edukacyjnym, rośnie popularność koncepcji community policing. Częściej wyrażane jest przekonanie o wartości współpracy służb mundurowych i społeczeństwa obywatelskiego. Jego istotnym przejawem jest uruchomiona w 2016 r. Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa. Zmianę tę potwierdzają inicjatywy takie jak zainicjowana w 2015 r. poznańska „nowa straż miejska”[77]. W jej ramach m.in. wprowadzono instytucję strażników rejonowych, będących odpowiednikami policyjnych dzielnicowych. Coraz większym problemem dla miast jest rosnąca liczba samochodów[78], a ponad połowa interwencji straży, także po utracie uprawnień do korzystania z fotoradarów, dotyczy bezpieczeństwa w komunikacji[79]. Niewykluczone zatem, że część zlikwidowanych w ostatnim czasie jednostek straży zostanie reaktywowana (przywrócenie jednostki planowano np. w Łebie[80]).

Sojusznikami strażników mogą okazać się rosnące w siłę ruchy miejskie. We wrześniu 2017 r. miejscy aktywiści z Wrocławia zaapelowali o wzmocnienie finansowe ich straży miejskiej. Wyższe pensje strażników miałyby wyjść naprzeciw problemowi 60 wakatów wrocławskiej jednostki[81].

Straże przetrwają, przynajmniej w miastach. Istnieją obecnie we wszystkich 66 miastach na prawach powiatu (co stanowi 12% wszystkich jednostek straży) i sytuacja ta nie powinna w najbliższym czasie ulec zmianie. Podobną tezę można sformułować wobec zdecydowanej większości miast średnich, tj. takich o populacji 20–100 tys.mieszkańców[82]. Obecnie ponad 80% z nich posiada straże, co oznacza, że miasta średnie odpowiadają za jedną trzecią jednostek[83].

Wnioski

Problem dotyczący straży miejskich dostrzegają kolejni ministrowie odpowiedzialni za sprawy wewnętrzne. Na początku 2015 r. uruchomiono Program standaryzacji i certyfikacji straży gminnych (miejskich). Ma on „ujednolicić działanie jednostek, pomóc w wypracowaniu »dobrych praktyk« oraz poprawić wizerunek straży”[84]. Program nie spotkał się z entuzjastycznym przyjęciem – samorządy i straże obawiały się, że władza wykonawcza zanadto wkracza w ich kompetencje. Tomasz Żółciak pisał: „Samorządom nie podobają się wskaźniki, które są warunkiem uzyskania certyfikatu, dotyczące m.in. planowanych działań czy stosunku liczby strażników do liczby mieszkańców”[85].

Od 2012 r. działa Międzyresortowy Zespół do spraw Współpracy ze Strażami Gminnymi (Miejskimi), będący organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów[86]. W 2017 r. zaczął on pracować nad reformą straży. Wśród propozycji zmian znalazły się zarówno te o charakterze kompetencyjnym, jak i socjalnym. Do tych pierwszych należy zaliczyć wprowadzenie możliwości „zakończenia postępowania mandatowego przez strażnika, który nie był świadkiem wykroczenia” oraz wysyłania strażników„na tereny innych gmin w celu udzielenia pomocy przy sytuacjach nadzwyczajnych”. Natomiast wśród drugich rozważa się wydłużenie urlopu wypoczynkowego, wprowadzenie płatnego urlopu zdrowotnego (po pięciu latach od zatrudnienia) oraz objęcie strażników przepisami ustawy o emeryturach pomostowych. Ponadto, być może utrudnione zostanie rozwiązanie straży – potrzebna będzie do tego większość 2/3 głosów w radzie. Pewną rekompensatą za utratę fotoradarów mogłoby być przyznanie gminom przychodów z kar porządkowych, analogicznie do dochodów z grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych[87]. Pojawiła się także propozycja, aby istnienie straży było obowiązkowe w miastach o liczbie mieszkańców większej niż 100 tys., czyli, według nazewnictwa GUS-u[88], w miastach dużych.

Fundamentalne pytanie dotyczy tego, czy do ustawy o strażach gminnych zostanie dopisane „zapewnianie bezpieczeństwa”[89]. Obecnie jest w niej mowa jedynie o zadaniach „w zakresie ochrony porządku publicznego”[90]. Tego rodzaju zmiana oznaczałaby upodobnienie się straży do policji municypalnych.

Na posiedzeniu Zespołu w połowie lipca 2017 r. wiceminister spraw wewnętrznych i administracji poinformował, że rząd nie ma zamiaru przywrócić strażom prawa do korzystania z fotoradarów. Powołano natomiast trzy grupy robocze zajmujące się kwestiami organizacyjnymi i kompetencyjnymi oraz świadczeniami socjalnymi strażników[91]. Do zmiany decyzji nie przekonają zapewne rządzących dane wskazujące, że wyłączenie połowy polskich fotoradarów negatywnie wpłynęło na bezpieczeństwo ruchu drogowego[92]. Bardziej prawdopodobnym jest, że użytkowane dotąd przez straże fotoradary zostaną przejęte przez Inspekcję Transportu Drogowego[93].

Skala problemów nie jest więc katastrofalna, a władze państwowe szybko podjęły działania naprawcze. Choć o finalnym kształcie reform na razie wiadomo niewiele, sygnał należy odczytywać pozytywnie. Niewykluczone, że negatywne trendy dotyczące straży uda się zahamować lub przynajmniej ograniczyć. Tak więc przynajmniej na razie pogłoski o końcu straży należy uznać za przesadzone.

* Na ilustracji – plakat z 2008 r. będący częścią kampanii marketingowej Straży Miejskiej Miasta Krakowa. Zob. link.