Jan Niemiec

Komentarz ZBN nr 7 (31)/2018

10 marca 2018 r.

© 2018 Uniwersytet Jagielloński & Jan Niemiec

Zakończone 28 stycznia 2018 roku wybory prezydenckie w Finlandii nie przyniosły rewolucji na tamtejszej scenie politycznej. Zwycięzcą, z ponad 62-procentowym poparciem już w pierwszej turze, został urzędujący prezydent, Sauli Niinistö. Oprócz tradycyjnie ważnych dla fińskiego społeczeństwa kwestii związanych z poprawą warunków socjalnych obywateli oraz rozwojem gospodarczym kraju, istotne miejsce w kampanii prezydenckiej zajęła debata o ewentualnej akcesji Finlandii do struktur Sojuszu Północnoatlantyckiego. Należy przy tym zaznaczyć, że nie była to jedynie teoretyczna dyskusja pomiędzy kandydatami, ponieważ w fińskim systemie politycznym prezydent ma relatywnie silną pozycję. Zgodnie z zasadami ustrojowymi, głowa państwa w porozumieniu z rządem kształtuje między innymi politykę zagraniczną. Zatem warto przyjrzeć się z bliska kształtowi dyskursu na temat realności przyszłego fińskiego członkostwa w NATO, bowiem być może wydarzenia z zakończonej ponad miesiąc temu kampanii prezydenckiej okażą się przyczynkiem do otwarcia zupełnie nowego rozdziału w relacjach Finlandia – Sojusz Północnoatlantycki.

Warto pokrótce przedstawić dotychczasową historię związków Helsinek z NATO. Finlandia współpracuje z tą organizacją od 1994 roku, odkąd zaangażowała się w program Partnerstwa dla Pokoju. Według fińskiego Ministerstwa Obrony Narodowej, dzięki udziałowi w programie Helsinki stopniowo zwiększają swoje zdolności obronne, rozwijają przemysł zbrojeniowy i technologie wojskowe, a także poznają najnowsze strategie militarne poprzez kontakty z partnerami zagranicznymi (także na szczeblu ministerialnym). W celu poprawy bezpieczeństwa międzynarodowego, Finowie pozostają w ciągłym dialogu z przedstawicielami NATO, działając na rzecz stworzenia mechanizmów koordynacji zapewniających skuteczną reakcję na pojawiające się zagrożenia. W 2014 roku Finlandia (wraz ze Szwecją, Gruzją, Jordanią i Australią) została objęta natowskim programem Enhanced Opportunities Partnership (EOP). W efekcie fińskie oddziały uczestniczą w misjach treningowych organizowanych przez NATO oraz wspierają swoim kontyngentem Siły Odpowiedzi NATO. Od pięciu lat w strukturach fińskiego wojska działa specjalna komórka do spraw współpracy z Sojuszem. Dzięki tym kontaktom Finlandia bierze udział w misjach NATO w Kosowie i Afganistanie, do których oddelegowany został głównie personel odpowiedzialny za logistykę i zarządzanie kryzysowe. Obywatele fińscy pracują również w szeregu wyspecjalizowanych agencji i centrów eksperckich związanych z NATO. Mimo tak daleko posuniętej współpracy między Helsinkami a Sojuszem, Finlandia nie stara się o akcesję, co wynika poniekąd z zapisanej w konstytucji zasady neutralności. Dla Ministerstwa Obrony Narodowej pogłębione relacje z państwami członkowskimi tej organizacji mają służyć przede wszystkim wzmacnianiu poczucia bezpieczeństwa obywateli oraz reformowaniu polityki obronnej zgodnie z najnowszymi trendami wdrażanymi przez Zachód. Nie będąc członkiem Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego Finlandia nie ma możliwości wpływania na proces decyzyjny oraz opracowywania projektów dalszej integracji w ramach Sojuszu. Status Finlandii określa się jako państwa zachowującego możliwość przystąpienia do NATO. W myśl zasady neutralności Helsinki od dekad unikają angażowania się w jakiekolwiek sojusze militarne, co jest popierane przez zdecydowaną większość obywateli. W przeciągu ostatnich kilku lat kwestia potencjalnej akcesji nie cieszyła się zbytnim zainteresowaniem fińskiej opinii publicznej. Sytuację zmieniła dopiero niedawna kampania prezydencka.

O problemie relacji Finlandii z NATO (w szerszym kontekście podnoszenia poziomu bezpieczeństwa w Europie) wspomniał jesienią 2017 roku na jednej z konferencji prasowych urzędujący prezydent Sauli Niinistö. Temat podchwyciły media, a wyniki badania opinii publicznej z połowy grudnia 2017 roku nie pozostawiły wątpliwości – 53 procent Finów pragnęło od polityków ubiegających się o urząd prezydenta jasnej deklaracji na temat NATO. Od tego czasu każdy z kontrkandydatów Niinistö wypowiedział się na temat swojej wizji przyszłych związków Finlandii ze strukturami Paktu Północnoatlantyckiego. Jedynym politykiem, który wprost poparł ideę wejścia Finlandii do NATO, był Nils Torvalds ze Szwedzkiej Partii Ludowej. Jego zdaniem wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej nie zdaje egzaminu, więc Helsinki powinny zerwać ze swoją polityką neutralności, ponieważ w przeciwnym wypadku zostaną osamotnione na arenie międzynarodowej. Niedawny brexit, nieprzewidywalne posunięcia Donalda Trumpa oraz coraz bardziej agresywna Rosja zmuszają Finlandię do szukania oparcia w NATO. Pozostali politycy byli albo zdecydowanie przeciwni, albo skłaniali się ku zachowaniu obecnego statusu Finlandii w relacjach z Sojuszem, co w nieokreślonej przyszłości mogłoby skutkować wstąpieniem w szeregi organizacji. Sprzeciw wobec jakiegokolwiek udziału Helsinek w sojuszach militarnych najmocniej wyraziła reprezentująca Sojusz Lewicy Merja Kyllönen. Podobne stanowisko zajęła Laura Huhtasaari, wystawiona do wyborów przez partię Prawdziwych Finów. Jej zdaniem rząd musi wycofać się ze wszystkich międzynarodowych porozumień o charakterze wojskowym. Z kolei według Pekki Haavisto z Ligi Zielonych priorytetem Finlandii powinno być przekonanie państw UE o konieczności budowy skoordynowanego systemu bezpieczeństwa, którego funkcje pokrywałyby się w części z zadaniami Paktu Północnoatlantyckiego. Natomiast kandydatka Socjaldemokratycznej Partii Finlandii Tuula Haatainen zauważyła, że w obecnej sytuacji międzynarodowej nie ma najmniejszych szans na wstąpienie Finlandii do NATO, na co wpływa także polityka neutralności prowadzona przez socjaldemokratyczny rząd Szwecji. Według Haatainen najkorzystniejsze dla Finów będzie utrzymywanie relacji z NATO na obecnym poziomie.

Co ciekawe, jasnej odpowiedzi na pytanie o ewentualną akcesję Finlandii do NATO unikał jedynie urzędujący prezydent. Naciskany przez dziennikarzy Niinistö wydał wreszcie dość ogólnikowe oświadczenie, w którym stwierdził, że obecna polityka rządu stwarza warunki do przyszłej akcesji, co zdaniem prezydenta jest właściwym rozwiązaniem. Sauli Niinistö podkreślił przy tym, iż każde działanie mające na celu zwiększenie poziomu bezpieczeństwa państwa jest pożądane z punktu widzenia władz. Jednak według Niinistö Finowie nie mogą podjąć tak przełomowej decyzji z dnia na dzień, a ponadto ważna w tej kwestii będzie opinia Szwecji, z którą łączą Finlandię tradycyjne więzy w polityce obronności. Prezydent zwrócił uwagę również na ryzyko pogorszenia relacji z Rosją, jeśli Helsinki zdecydują się na krok w stronę NATO. Tym samym kwestia wniosku Finlandii zależy od wielu różnorodnych czynników, w związku z tym kategoryczna odpowiedź na pytanie o szanse członkostwa Helsinek w NATO w aktualnej sytuacji nie jest możliwa.

Zdaniem części komentatorów fińskiego życia publicznego, tak wymijająca reakcja Niinistö wynikała z faktu, że nie był on jedynie zwykłym kandydatem na prezydenta, lecz sprawującą urząd głową państwa. W związku z tym każda jasna deklaracja (za lub przeciw NATO) mogła zostać odebrana jako oficjalne stanowisko fińskich władz. Ponadto Niinistö musiał znać wyniki najnowszych sondaży, z których wynikało, że zaledwie 19 procent Finów popiera członkostwo w Sojuszu. Z drugiej strony kategoryczne odrzucenie wizji akcesji przez urzędującego prezydenta mogłoby negatywnie wpłynąć na poziom bezpieczeństwa kraju w niespokojnej sytuacji międzynarodowej, co nie uszłoby uwadze wyborców. Brak konkretnej odpowiedzi był więc zatem także elementem strategii zwiększenia szans na reelekcję. Niezdecydowanie urzędującego prezydenta w tak kluczowej kwestii stało się natomiast przedmiotem krytyki ze strony jego kontrkandydatów. Pekka Haavisto z Ligi Zielonych uznał wypowiedzi Niinistö w sprawie NATO za próbę uniknięcia zmierzenia się z realnymi wyzwaniami współczesnego świata, co jego zdaniem nie świadczyło najlepiej o kondycji urzędującego prezydenta. Natomiast reprezentujący Partię Centrum Matti Vanhanen oraz Paavo Väyrynen (kandydat niezrzeszony) stwierdzili na wspólnym briefingu prasowym, że pozbawione jakiejkolwiek realnej treści wypowiedzi urzędującego prezydenta na temat Sojuszu godzą w wizerunek Finlandii na arenie międzynarodowej.

Rozpoczęta przez uczestników wyścigu prezydenckiego dyskusja o akcesji Helsinek do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego szybko przeniosła się na poziom parlamentarny. Po serii debat między reprezentantami różnych opcji politycznych okazało się, że wśród fińskich polityków nie ma zgody co do sposobu podjęcia decyzji o ewentualnym członkostwie w NATO. Większość partii prawicowych skłania się ku rozwiązaniu referendalnemu, w którym o przyszłości Finlandii w Sojuszu mieliby zdecydować wszyscy obywatele uprawnieni do głosowania. Jednak zdaniem lewicy ogólnonarodowe referendum w tak skomplikowanej materii może być złym rozwiązaniem, ponieważ przeciętny Fin nie ma wystarczającej wiedzy o funkcjonowaniu Paktu Północnoatlantyckiego oraz polityce bezpieczeństwa i obronności (świadczą o tym wyniki badań opinii publicznej). Ponadto zawsze istnieje prawdopodobieństwo zewnętrznego manipulowania wynikami głosowania, a na takie ryzyko Finlandia nie może sobie pozwolić. W związku z tym decyzję za lub przeciw NATO powinien podjąć parlament, po uprzedniej merytorycznej debacie i wsłuchaniu się w głosy ekspertów. Liderzy największych partii politycznych zobowiązali się do kontynuowania rozmów w tej sprawie, których celem ma być próba wypracowania kompromisu. Zwycięstwo Sauliego Niinistö w wyborach prezydenckich oraz wysokie poparcie dla partii prawicowych i centrowych w sondażach przed planowanymi na przyszły rok wyborami parlamentarnymi, zdają się aktualnie premiować wizję przeprowadzenia referendum.

Mika Aaltola z Fińskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych uważa, że wygrana Niinistö była w pewnym sensie wyznacznikiem trendów społecznych w kontekście dyskusji na temat przyszłości Finlandii w NATO. Badacz zwraca uwagę na fakt, że kwestie związane z Sojuszem Północnoatlantyckim nie były obecne w fińskiej debacie publicznej od lat i dopiero dynamika ostatniej kampanii prezydenckiej sprawiła, że obywatele Finlandii ponownie zaczęli interesować się relacjami ich kraju ze strukturami tej organizacji. Zdaniem Aaltoli, prezydent, mimo mało konkretnych deklaracji z kampanii, dopuszcza możliwość wstąpienia do NATO. W najbliższych miesiącach można spodziewać się kontynuacji debaty publicznej na temat potencjalnego członkostwa Finlandii w Sojuszu, w trakcie której Sauli Niinistö i jego doradcy będą raczej prezentować korzyści, niż zagrożenia wynikające z akcesji. Aaltola uważa, że druga i zarazem ostatnia kadencja będzie tą, w której prezydent obierze bardziej aktywną postawę. Według badacza, jednym z głównych celów Niinistö jest doprowadzenie do zacieśnienia związków Finlandii z NATO, co ma w perspektywie stanowić podstawę dla przyszłej akcesji Helsinek w struktury orgazizacji. Z tymi tezami zgadza się historyk Jukka Tarkka. Zgodnie z jego obserwacjami prezydent Niinistö przez pierwszą kadencję działał na rzecz podniesienia poziomu bezpieczeństwa Finlandii w ramach różnych spotkań bilateralnych. Teraz jego zadaniem będzie przekonanie większości społeczeństwa, że tradycyjna fińska neutralność nie musi oznaczać powstrzymania się od udziału w sojuszach obronnych. Tarkka przypomina jednocześnie dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby Finlandia mogła myśleć o wstąpieniu do NATO: po pierwsze członkiem Sojuszu staje się Szwecja, a po drugie ewentualne członkostwo Helsinek w Pakcie nie jest postrzegane jako zagrożenie przez Rosję. Zdaniem obu ekspertów aktualne poczucie niepewności w przestrzeni międzynarodowej może wpłynąć na przychylniejsze podejście fińskiego społeczeństwa względem NATO, co tylko ułatwi prezydentowi zadanie. Tym niemniej pełne członkostwo Finlandii w Sojuszu jest wciąż bardzo odległą perspektywą.

Podobny pogląd reprezentuje Markku Jokisipilä z Uniwersytetu w Turku. Podkreśla on jednak, że część fińskiego społeczeństwa nadal posiada bardzo powierzchowną wiedzę na temat mechanizmów działania NATO, postrzegając tę organizację jako militarny alians Zachodu wymierzony w Rosję. Dlatego jego zdaniem ewentualna przyszła kampania informacyjna fińskich władz powinna w pierwszej kolejności skupić się na przybliżeniu obywatelom funkcjonowania struktur Sojuszu, by zmienić to fałszywe przekonanie o NATO. Natomiast Matti Pesu z Fińskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych liczy, że poruszony w trakcie wyborów prezydenckich temat potencjalnego wejścia Finlandii do NATO nie okaże się być jedynie wynikiem kampanijnych dyskusji między kandydatami, o którym wkrótce wszyscy zapomną. Zdaniem tego analityka, sytuacja w państwie dojrzała do tego, aby wreszcie przeprowadzić ogólnonarodową debatę o przyszłości kraju, czego istotnym elementem ma być określenie priorytetów w sferze obronności i bezpieczeństwa.

W obecnych warunkach nie sposób przewidzieć, jak kształtować się będzie wewnętrzna dyskusja na temat korzyści i zagrożeń wynikających z ewentualnej akcesji Finlandii do NATO. Wszyscy wspomniani wyżej fińscy analitycy i badacze zgodnie przyznają, że ich państwo jest dopiero w początkowym etapie wypracowywania stanowiska w tej sprawie, a temat potencjalnego członkostwa pojawił się w przestrzeni publicznej stosunkowo niedawno. Sprecyzowanych poglądów w tej materii nie mają jeszcze czołowi politycy, a to oni z reguły wyznaczają kurs ogólnonarodowego dyskursu w kwestiach istotnych dla wszystkich obywateli. Znając fińskie realia należy zaznaczyć, że nawet jeżeli debata o przyszłości relacji Helsinek z NATO rozpocznie się stosunkowo szybko, to cały cykl konsultacji i dyskusji między politykami, ekspertami oraz zwykłymi obywatelami może trwać latami. W tak ważnych dla ustroju państwa kwestiach Finowie starają się uważnie rozpatrzyć wszystkie argumenty za i przeciw, co wydatnie oddala moment podjęcia ostatecznych decyzji. Podobnie było zresztą przy okazji wstępowania Finlandii do UE, kiedy to w proces ustalenia optymalnych warunków członkostwa zaangażował się niemal cały naród.

Wydaje się, że decyzja rządu w Helsinkach o akcesji do NATO będzie zdeterminowana przez reakcję Szwecji. Finlandia od dekad współpracuje ze swoim zachodnim sąsiadem w sprawach bezpieczeństwa i obronności, oba państwa mają także zapisane w swoich konstytucjach zasadę neutralności. Natomiast nietrudno sobie wyobrazić, że w określonych warunkach wzrostu zagrożenia w przestrzeni międzynarodowej, Sztokholm i Helsinki zdecydują się na zmiany w swoich ustawach zasadniczych, co pozwoli im na akcesję do NATO. Najpewniej będzie to jednak poprzedzone długimi uzgodnieniami na najwyższym szczeblu. Spośród potencjalnych czynników obniżających poziom bezpieczeństwa w regionie, na pierwszy plan wysuwa się z pewnością agresywna polityka Rosji. Ewentualny wzrost napięcia na linii Helsinki – Moskwa, połączony z ruchami wojsk rosyjskich na terenach przygranicznych, może skłonić fińskie władze do wystąpienia z wnioskiem o członkostwo w NATO. Mimo że aktualnie relacje Finlandii z Rosją są na dobrym poziomie, co wielokrotnie podkreślał w trakcie kampanii prezydent Niinistö, to nie można wykluczyć gwałtownego pogorszenia stosunków dwustronnych w przyszłości. Szczególnie w kontekście pojawiających się co jakiś czas informacji o naruszaniu przez rosyjskie samoloty przestrzeni powietrznej nad Finlandią lub wpływaniu przez łodzie podwodne na fińskie wody terytorialne. Niektórzy komentatorzy rozumieją te działania jako testowanie reakcji fińskich wojsk. W takich warunkach każdy drobny incydent może przekształcić się w poważniejszy konflikt.

Czy zatem Finowie nie mają innej alternatywy i prędzej czy później zwrócą się do NATO z prośbą o przyjęcie w struktury organizacji? Finlandia od jakiegoś czasu stara się w Brukseli forsować ideę ścisłej integracji wojskowej państw Unii Europejskiej, co w przyszłości miałoby prowadzić do powstania tak zwanej armii europejskiej. Jednakże w obecnych realiach politycznych szanse na ukształtowanie się takiej struktury w ramach UE są bardzo nikłe. Padają argumenty o zbyt dużych kosztach oraz niejasnych zasadach funkcjonowania armii europejskiej. Ponadto część państw członkowskich uważa, że taka armia dublowałaby jedynie zadania NATO, co mogłoby rodzić problemy z koordynacją działań. Tych wszystkich faktów świadom jest prezydent Niinistö, który zasugerował już niegdyś, że jeżeli idea armii europejskiej upadnie, to będzie on optował za pogłębieniem związków Finlandii z NATO. Ponadto Finowie niezależnie od negocjacji na szczeblu unijnym budują wraz ze Szwecją, Norwegią, Danią i Islandią sieć bezpieczeństwa, która ma objąć całą Skandynawię. Ostatecznym celem na tym polu ma być stworzenie procedur współpracy między dowództwami wszystkich państw zaangażowanych w ten projekt. Z tego względu przedstawiciele krajów skandynawskich spotykają się regularnie, by stopniowo ujednolicać metody związane z krajowymi systemami obronnymi.

Pojawienie się tematu potencjalnego wejścia do NATO podczas kampanii prezydenckiej w Finlandii było wydarzeniem niespodziewanym i odbiło się szerokim echem w społeczeństwie. Wydaje się, że Finowie powoli oswajają się z myślą, że trwanie przy konstytucyjnej zasadzie neutralności w tak niepewnym środowisku międzynarodowym wiąże się z dużym ryzykiem. Nie oznacza to jednak, że w przewidywalnej przyszłości Helsinki na pewno zgłoszą gotowość wstąpienia do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Poważna debata na temat przyszłości państwa w kontekście rozwijania polityki obronności dopiero się tam zaczyna i może przybrać różny obrót, na co wpływ będą miały zdarzenia w Europie i na świecie. Pozostaje zatem czekać i uważnie śledzić informacje płynące z Finlandii. Na ten moment pewne jest jedynie to, że Helsinki poważnie rozważą wszystkie dostępne alternatywy, zanim podejmą wiążącą decyzję.

Źródło fotografii: http://teemuvehkala.puheenvuoro.uusisuomi.fi/166087-suomi-on-nyt-natossa-salaisella-valtionpetossopimuksella-natoon