Przygotowywana reforma Krajowej Administracji Skarbowej to kolejna ważna zmiana w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, wdrażana przez rząd tworzony przez Prawo i Sprawiedliwość. Po półtora roku funkcjonowania instytucji postanowiono wyposażyć ją w nowe kompetencje. W tym samym czasie środowisko celników przygotowuje się do ogólnopolskiego protestu, przekonując opinię publiczną, że sytuacja w instytucji odbiega od retoryki sukcesu związanego z uszczelnieniem systemu podatkowego.

Arkadiusz Nyzio

Komentarz ZBN nr 11 (35)/2018

4 listopada 2018 r.

© 2018 Uniwersytet Jagielloński & Arkadiusz Nyzio

Przygotowywana reforma Krajowej Administracji Skarbowej to kolejna ważna zmiana w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, wdrażana przez rząd tworzony przez Prawo i Sprawiedliwość. Po półtora roku funkcjonowania instytucji postanowiono wyposażyć ją w nowe kompetencje. W tym samym czasie środowisko celników przygotowuje się do ogólnopolskiego protestu, przekonując opinię publiczną, że sytuacja w instytucji odbiega od retoryki sukcesu związanego z uszczelnieniem systemu podatkowego.

Krajowa Administracja Skarbowa – geneza

Krajowa Administracja Skarbowa powstała 1 marca 2017 r. z połączenia trzech odrębnych pionów administracji podatkowej i celnej: administracji podatkowej (16 izb skarbowych i 400 urzędów skarbowych), Służby Celnej (16 izb celnych, 45 urzędów celnych wraz ze 141 oddziałami celnymi) oraz kontroli skarbowej (16 urzędów kontroli skarbowej).

Utworzenie KAS nie było nowym pomysłem w środowisku Prawa i Sprawiedliwości (PiS). Na początku lutego 2007 r., kiedy premierem był Jarosław Kaczyński, w Ministerstwie Finansów trwały prace nad utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej. Projekt nie został jednak skierowany do pierwszego czytania. Skrócenie kadencji Sejmu i zwycięstwo Platformy Obywatelskiej (PO) w przyspieszonych wyborach parlamentarnych na lata zatrzymały proces tworzenia nowej instytucji. Trzeba też przypomnieć, że w programie PiS z 2014 r. planowano inne rozwiązanie. Wzmocniona miała zostać pozycja systemowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA), które stałoby się „wyspecjalizowaną służbą odpowiedzialną za ochronę interesów ekonomicznych państwa oraz zwalczanie korupcji i prania brudnych pieniędzy”. CBA miałoby przejąć część zadań i kompetencji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej i wywiadu skarbowego. Ten ostatni w całości zostałby włączony do CBA.

Do pomysłu KAS powrócono po zwycięskich dla PiS wyborach parlamentarnych 2015 r. Paweł Szałamacha, od 16 listopada 2015 r. minister finansów w rządzie Beaty Szydło, już pod koniec tamtego roku zapowiedział utworzenie nowej instytucji.

Zdaniem autorów datowanego na 3 czerwca 2016 r. poselskiego projektu (druk nr 826) utworzenie KAS miało umożliwić m.in. „efektywny pobór podatków”, „usprawnienie obsługi podatnika”, „skuteczną egzekucję administracyjną należności pieniężnych”, „zmniejszenie luki podatkowej”, „poprawę skuteczności i efektywności w zwalczaniu oszustw podatkowych, „sprecyzowanie odpowiedzialności osób kierujących administracją” i „lepszą współpracę między sobą wszystkich organów administracji skarbowej”. Ustawa o KAS, razem z ustawą zawierającą przepisy ją wprowadzające, została przyjęta przez Sejm w dniu 16 listopada 2016 r. Weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r.

Raport Najwyższej Izby Kontroli z kwietnia 2018 r. wskazuje, że przynajmniej część z założeń projektodawców udało się zrealizować. W 2017 r. dochody państwa z podatku VAT były o 30 mld zł (czyli o 24 proc.) wyższe niż w roku poprzednim. Pod koniec 2017 r. Mateusz Morawiecki, występując jeszcze jako minister finansów, któremu podlega KAS, chwalił nową instytucję i zapowiadał dalsze uczelnianie systemu. Marian Banaś, sekretarz stanu w resorcie finansów, szef KAS, mówił o „sukcesie” instytucji i deklarował: „Reforma nie została zakończona 1 marca 2017 r. Utworzenie KAS było początkiem, a nie końcem”.

Od początku Związek Zawodowy Celnicy PL był niechętny pomysłowi KAS. W maju 2016 r. jego szef mówił, że celników i administrację skarbową „różni prawie wszystko”. Na komplementy władz resortu finansów związkowcy zareagowali z „zażenowaniem” i nazwali je „fake newsem”. W wystosowanym w marcu 2018 r. memorandum przekonywali, że wzrost wysokości wpływów budżetowych nie ma nic wspólnego z utworzeniem KAS. Wręcz przeciwnie – zapoczątkowane wcześniej działania uszczelniające zostały opóźnione przez utworzenie instytucji.

Utworzenie KAS wywołało kontrowersje dotyczące spraw kadrowo-płacowych. W KAS znaleźli się zarówno pracownicy cywilni, jak i funkcjonariusze mundurowi. Nie dla wszystkich spośród około 65 tys. osób zatrudnionych w aparacie podatkowym, celnym i skarbowym starczyło miejsca w nowej instytucji. Zgodnie z informacją Ministerstwa Finansów, zatrudnienia w KAS nie zaoferowano 2664 osobom, a propozycji pracy/służby nie przyjęło 512 osób. Dalsze 152 osoby usunięto z pracy/służby w związku z pracą lub współpracą z organami bezpieczeństwa PRL. Obecnie KAS zatrudnia ponad 63 tys. osób, w tym 11,3 tys. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (SCS), jednolitej i umundurowanej formacji wyodrębnionej w jej ramach.

Redukcje, przeniesienia i „ucywilnienie” 3839 etatów doprowadziły do rezygnacji wielu osób. Frustrację pracowników i funkcjonariuszy budzą znaczne dysproporcje w zarobkach widoczne w ramach instytucji. Związany z reformą wzrost obowiązków nie przełożył się na zwiększenie wynagrodzenia osób zatrudnionych w KAS, instytucja nie została również objęta rządowym programem modernizacyjnym, w przeciwieństwie do Policji, Straży Granicznej (SG), Państwowej Straży Pożarnej (PSP) i Służby Ochrony Państwa (SOP).

Nie jest nim również tytułowa nowelizacja. Datowany na 2 sierpnia Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz niektórych innych ustaw został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 9 października. Trzy dni później został przesłany do Sejmu (druk nr 2905). Celem nowelizacji jest przyznanie KAS nowych kompetencji dotyczących zwalczania tzw. szarej strefy i wyłudzeń podatkowych. Projekt wprowadza zarówno zmiany dotyczące zadań i kompetencji KAS, jak i pragmatyki służbowej.

Najważniejsze propozycje zmian

Po pierwsze, rozbudowano przepisy dotyczące nadzoru ministra finansów nad KAS. Do tej pory art. 12 stanowił jedynie, że minister „właściwy do spraw finansów publicznych koordynuje i współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań KAS”. W art. 12a–12e projekt nowelizacji wprowadza natomiast o wiele bardziej wyczerpujące rozwiązanie zbieżne z przepisami ustawy o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Po drugie, w art. 127 nowelizacja zmienia tryb korzystania „ze zbiorów danych, w tym zbiorów danych osobowych, prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne”. Do tej pory administrator zbioru tych danych był zobowiązany udostępnić dane „funkcjonariuszowi wykonującemu czynności operacyjno-rozpoznawcze na podstawie imiennego upoważnienia” szefa KAS i naczelnika urzędu celno-skarbowego. W nowelizacji proponuje się zastąpienie „imiennego upoważnienia” „pisemnym wnioskiem”. Oprócz szefa KAS i naczelnika urzędu celno-skarbowego wniosek tego rodzaju mogłyby wystosować także osoby przez nich upoważnienie. Zmiana ta ma uniemożliwić identyfikację funkcjonariusza wykonującego czynności operacyjno-rozpoznawcze.

Po trzecie, proponowane jest poszerzenie katalogu podmiotów, które mogą zarządzić zniszczenie danych zebranych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych. Do tej pory, w zależności od okoliczności, kompetencję tę posiadały sądy, szef KAS i naczelnik urzędu celno-skarbowego. Nowelizacja wprowadza możliwość „upoważnienia przez Szefa KAS funkcjonariusza wykonującego czynności operacyjno-rozpoznawcze” do zarządzenia zniszczenia danych. Zdaniem projektodawców pozwoli to na „dochowanie ustawowego obowiązku niezwłoczności”. Poza tym naczelnik urzędu celno-skarbowego będzie mógł upoważnić swojego zastępcę do zarządzenia zniszczenia danych.

Po czwarte, w projekcie proponuje się wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym funkcjonariusz SCS będzie zobowiązany „powiadomić bezpośredniego przełożonego o zamiarze wyjazdu za granicę”. Przepis uzasadniono argumentem o „nasilającym się zagrożeniu atakami terrorystycznymi, a także napiętej sytuacji w krajach znajdujących się za wschodnią granicą Polski”. Pisząc o zagrożeniu terrorystycznym projektodawcy odwoływali się do ataku z 22 marca 2016 r. w Brukseli, podczas którego rannych zostało dwóch funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy przebywali w stolicy Belgii na delegacji. Poza bezpieczeństwem funkcjonariuszy, przepis ten odnosi się również oczywiście do zagrożenia związanego z ich możliwym werbunkiem przez obce służby. Przepis o takim brzmieniu znajduje się w ustawie o SG. Jeszcze bardziej restrykcyjnie unormowano tę kwestię w ustawach o SOP i CBA oraz Agencji Wywiadu (AW) i ABW. Zgodnie z ustawami o SOP i CBA funkcjonariusz tych służb obowiązany jest „uzyskać zezwolenie” ich szefów na „wyjazd za granicę poza obszar Unii Europejskiej”. Funkcjonariusze ABW i AW muszą zaś „uzyskać zezwolenie” szefów tych instytucji za każdym razem, kiedy planują wyjechać z Polski.

Po piąte, projektodawcy proponują dodanie art. 63 ust. 3a, mającego uprościć wszczynanie kontroli celno-skarbowej. Jeśli nieobecni będą kontrolowani, przedstawiciele kontrolowanych lub osoby upoważnione do odbioru korespondencji, kontrolę w firmie można będzie wszcząć „po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego”. W takiej sytuacji upoważnienie do przeprowadzenia kontroli byłoby doręczone kontrolowanemu „bez zbędnej zwłoki”. Oznacza to, że kontrolę można przeprowadzić pod nieobecność kontrolowanego, po okazaniu legitymacji wybranemu pracownikowi.

Po szóste, projektodawca zmierza do ograniczeniu prawa podatnika do korekty deklaracji po zakończeniu kontroli (tzw. ponowna korekta). Każda złożona korekta będzie traktowana jako ostateczna, co usprawni działanie KAS, ale utrudni działanie przedsiębiorcom, narażonym na negatywne konsekwencje spornych interpretacji prawa podatkowego. Ustawa wprowadza dwa wyjątki od tej reguły. Ponowna korekta mogłaby zostać przeprowadzona, gdyby wynikało to z wydanego po zakończeniu kontroli orzeczenia, mającego wpływ na jej ustalenia oraz gdyby ustalenia kontroli były oparte na przepisie, o którego niezgodności z konstytucją orzekłby Trybunał Konstytucyjny. Ustawa nie wskazuje jednak, co należy rozumieć przez „orzeczenie”.

Po siódme, w projekcie proponuje się poszerzenie katalogu „kontrahentów kontrolowanego”, czyli instytucji zobowiązanych do udostępniania KAS informacji na jego temat (tzw. kontrola krzyżowa). Mają się w nim znaleźć przewoźnicy drogowi oraz podmioty „uczestniczące w magazynowaniu, przepakowywaniu, przeładunku lub przesyłaniu” towaru.

Po ósme, zmiana dotyczy tajemnicy bankowej.

• Zgodnie z proponowanym nowym brzmieniem art. 48, banki obowiązane będą do „sporządzania i przekazywania informacji dotyczących podejrzanego lub osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej” nie tylko w sytuacji, kiedy wszczęto postępowanie przygotowawcze w sprawie o przestępstwa lub wykroczenia oraz przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, ale także w związku z dotyczącymi tych czynów „czynnościami wyjaśniającymi”.
• Poszerzeniu uległ zakres podmiotowy dotyczący zwracania się do banku lub innej instytucji finansowej z żądaniem o udostępnienia danych rachunku bankowego. Do tej pory mógł czynić to naczelnik urzędu celno-skarbowego w związku z wszczętą kontrolą celno-skarbową lub prowadzonym postępowaniem podatkowym (art. 49). W projekcie proponuje się przyznanie tej kompetencji także naczelnikowi urzędu skarbowego (w związku z wszczętą kontrolą podatkową lub prowadzonym postępowaniem podatkowym) i szefowi KAS (w toku postępowania podatkowego).
• Poszerzeniu uległ też zakres przedmiotowy. Krąg podmiotów, o których bank jest obowiązany udzielać informacji wyżej wymienionym organom, planuje poszerzyć się o osoby fizyczne.
• W proponowanym art. 49a uregulowano żądanie przekazania danych w ramach czynności analitycznych. Jeśli w ramach ich wykonywania szef KAS lub naczelnik urzędu celno-skarbowego wejdą w posiadanie „uprawdopodobnionych informacji”, że rachunek bankowy wykorzystywany jest do prowadzenia działań w tzw. szarej strefie, będą mogły wystosować do banków i innych instytucji finansowych „uzasadnione żądanie” o przekazanie informacji dotyczących m.in. imienia i nazwiska, numeru PESEL oraz danych teleadresowych posiadacza rachunku. Trzeba podkreślić, że „uprawdopodobnione informacje” to pojęcie nieostre, a wykonywania tej kompetencji nie opatrzono żadną formę nadzoru czy kontroli.
• Proponowany art. 49b stanowi natomiast, że na podmiot, który nie wywiązał się należycie z obowiązku przekazania informacji, będzie można nałożyć karę pieniężną w wysokości do 10 tys. zł.

Po dziewiąte, proponowana zmiana art. 133 ust. 1 zmierza do poszerzenia uprawnień funkcjonariuszy SCS o możliwość „konwojowania osób pobranych z zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub policyjnej izby dziecka oraz osób skazanych lub tymczasowo aresztowanych przekazywanych na podstawie umów międzynarodowych”.

Po dziesiąte, KAS ma otrzymać możliwość ścigania także tych sprawców przestępstw korupcyjnych, którzy nie są zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych tej instytucji. Ta ważna zmiana umożliwi więc „wyręczenie” Policji lub innej instytucji bezpieczeństwa przez KAS.

Losy reformy i możliwy protest celników

Pierwsze czytanie projektu odbyło się w dniu 23 października 2018 r. Choć opozycyjne Platforma Obywatelska i Nowoczesna poddały projekt krytyce, jego los jest przesądzony. Projekt jest popierany przez większość rządzącą, jest też istotny dla premiera Morawieckiego. Należy spodziewać się szybkiego zakończenia prac parlamentarnych i podpisania ustawy przez prezydenta.

Na razie projekt został skierowany do Komisji Finansów Publicznych (KFP), która ma też zasięgnąć opinii Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (KAiSW) oraz Komisji do Spraw Służb Specjalnych (KdSSS). KFP ma debatować nad projektem w dniu 6 listopada. Tego samego dnia swoją opinię ma przedstawić KAiSW. KdSSS ma wypowiedzieć się w sprawie projektu w dniu 8 listopada.

W tym samym czasie ważą się losy protestu celników. Choć, jak podczas debaty sejmowej stwierdził wiceminister finansów Paweł Cybulski, projekt ustawy „był konsultowany z reprezentatywną grupą związków zawodowych”, to nie wzbudził ich entuzjazmu. SCS jest jedyną służbą bezpieczeństwa, której funkcjonariusze nie otrzymali w 2018 r. podwyżek. Nie otrzymają ich również w roku następnym. Minister Teresa Czerwińska zapowiedziała przeznaczenie na KAS dodatkowych 1,9 mld zł, ale dopiero w latach 2020–2022.

Zrzeszający ponad 5 tys. celników Związek Zawodowy Celnicy PL podjął uchwałę o przeprowadzeniu referendum protestacyjnego. W dniu 6 listopada pracownicy i funkcjonariusze KAS wypowiedzą się w sprawie preferowanej formy protestu. Pod uwagę brany jest również strajk. W zaproszeniu na referendum zapisano: „Chwali się Nas za dodatkowe wpływy i mówi się, że dzięki Nam inne grupy zawodowe mogą otrzymać podwyżki. Mówi się, że będą podwyżki w roku bieżącym z rezerwy celowej, po czym udaje się, że nic takiego się nie powiedziało. To szczyt hipokryzji, a sytuacja płacowa w KAS, to jedna wielka patologia”.

We wniosku skierowanym we wrześniu do minister finansów Teresy Czerwińskiej związkowcy przedstawili pięć głównym postulatów dotyczących spraw kadrowo-płacowych oraz 12 postulatów dodatkowych. Wśród nich znalazły się pomysły zmian daleko idących, m.in. „Wyodrębnienie organizacyjne Służby Celno-Skarbowej z komendą główną, jak w każdej innej służbie mundurowej”. Celnicy przygotowali także własny projekt ustawy modernizacyjnej dla KAS, ustanawiającej program na lata 2019–2024. Chcą, aby w 2024 r. płaca minimalna w KAS wynosiła trzykrotność płacy minimalnej. Planowali wykonanie inicjatywy obywatelskiej, ale nie udało im się zebrać 100 tys. podpisów pod projektem. 23 października wiceminister Cybulski mówił w Sejmie, że resort finansów rozważa przyjęcie ustawy modernizacyjnej, ale nie podał żadnych szczegółów w tej sprawie.

Podsumowanie

Projekt ustawy o zmianie ustawy o KAS nie ma rewolucyjnego charakteru, wpisuje się jednak w trend zwiększania kompetencji instytucji bezpieczeństwa wewnętrznego. Uzyskiwane przez nie możliwości coraz głębszej i coraz łatwiejszej ingerencji w prawa i wolności obywateli uzasadnia się szeroko rozumianym bezpieczeństwem państwa. W ostatnich latach proces przybrał na sile, o czym świadczą tzw. ustawa inwigilacyjna, ustawa o działaniach antyterrorystycznych, ustawa o owocach zatrutego drzewa, czy ustawa o konfiskacie rozszerzonej.

Sytuacja KAS, czwartej – po Ochotniczych Strażach Pożarnych, Policji i Siłach Zbrojnych RP – najliczebniejszej polskiej instytucji bezpieczeństwa, jest specyficzna. Podobnie jak SOP i Biuro Nadzoru Wewnętrznego, KAS jest autorskim pomysłem Prawa i Sprawiedliwości. Interesująco przedstawia się więc pytanie, jaki będzie los tej instytucji po ewentualnym objęciu władzy przez Platformę Obywatelską. Zarazem KAS, podobnie jak SOP, boryka się z poważnymi problemami kadrowymi.

Splot obu procesów, pracy legislacyjnej nad projektem ustawy i przygotowywaniem się celników do ogólnopolskiego protestu, zarówno stwarza szansę na rozwiązanie problemów instytucji, jak i grozi ich pogłębieniem. Krajowa Administracja Skarbowa, symbol sukcesu PiS w uszczelnieniu systemu podatkowego, pozostaje instytucją w budowie.

 

* Na ilustracji – logo Krajowej Administracji Skarbowej. Źródło: http://mf-arch.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/kas/o-kas