Bogdan Kosowski

Analiza ZBN

nr 1 (20) / 2018

18 stycznia 2018 r.

© 2018 Uniwersytet Jagielloński & Bogdan Kosowski

Od początku lat 90. ubiegłego stulecia w Polsce prowadzona jest dyskusja na temat funkcjonowania Obrony Cywilnej (OC). Mimo ratyfikowania przez Polskę w 1991 r. I protokołu dodatkowego do konwencji genewskich z 1949 r. należy stwierdzić, że OC pod względem organizacyjno-strukturalnym jest w stanie głębokiej zapaści. Podmioty organizacyjne odpowiedzialne za realizacje zadań normowych nie przywiązują większej wagi do poprawy efektywności i sprawności funkcjonowania OC, czego potwierdzeniem jest stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, a także przeprowadzona analiza w oparciu o studium przypadku.

Najwyższa Izba Kontroli o funkcjonowaniu OC

Obrona cywilna ma istotne znaczenie dla obronności kraju, zarówno w okresie wojny, jak i pokoju. Ważnym zadaniem w okresie wojny jest ochrona ludności cywilnej, a w okresie pokoju współdziałanie w usuwaniu skutków klęsk żywiołowych. Z uwagi na społeczny charakter tych zadań istotne jest, aby formacje obrony cywilnej były właściwie przygotowane do ich realizacji, co wiąże się z organizacją, wyposażeniem w sprzęt oraz wyszkoleniem. Kontrola przygotowania struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju przeprowadzona w 2011 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli wykazała istotne nieprawidłowości w zakresie jej funkcjonowania^[1]. NIK stwierdziła, że Szef OCK nie określił założeń do planów obrony cywilnej województw, powiatów, gmin i przedsiębiorców, natomiast plany obrony cywilnej opracowane przez szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin były niekompletne oraz zawierały nieaktualne rozwiązania w odniesieniu do zaistniałych zmian gospodarczych i administracyjnych oraz do zmieniającej się infrastruktury, co nie daje gwarancji, że działania prowadzone według przyjętych w tych dokumentach założeń zapewnią ochronę zdrowia i życia ludności cywilnej.

Według NIK Szef OCK nie ustalił^[2] normatywów w zakresie zaopatrywania organów i formacji obrony cywilnej w sprzęt, środki techniczne i umundurowanie niezbędne do wykonywania zadań OC, a wyposażenie sprzętowe formacji OC, z uwagi na stopień wyeksploatowania, nie zapewniało skuteczności prowadzenia działań. Aż 29% kontrolowanych szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin nie powołało na swoim terenie formacji obrony cywilnej. Przygotowanie natomiast istniejących jednostek terenowych OC nie zapewnia skutecznej ochrony ludności przed zagrożeniami. Formacje OC nie posiadają adekwatnego do potencjalnych zagrożeń wyposażenia, a przeznaczone na ten cel środki finansowe nie dają możliwości bieżącego uzupełniania niedoborów oraz weryfikacji organizacji formacji, co spowodowało, że znaczna część tych jednostek nie posiada niezbędnych obsad osobowych. Nie w pełni był realizowany przez szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin obowiązek ustalania wykazu podmiotów przewidzianych do prowadzenia przygotowań i realizacji przedsięwzięć w zakresie obrony cywilnej. Szefowie Obrony Cywilnej gmin w okresie objętym kontrolą nie realizowali szkolenia ludności w zakresie powszechnej samoobrony. Nieskutecznie funkcjonował system kontroli realizacji zadań oraz informowania o stanie obrony cywilnej.

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, aktualna struktura i organizacja obrony cywilnej kraju nie zapewnia skutecznej realizacji celów ustawowych. Funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju nie jest w pełni dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury kraju. Normy prawne regulujące organizację i funkcjonowanie obrony cywilnej nie zapewniają skutecznego koordynowania działań dotyczących szeroko pojętej ochrony ludności oraz powiązania walki z klęskami żywiołowymi w ramach struktur obrony cywilnej z działalnością wykonywaną w tym zakresie przez inne podmioty. Brakuje mechanizmów zapewniających niezbędną, skuteczną koordynację działań w ramach samego systemu obrony cywilnej, bowiem zadania obrony cywilnej zostały powierzone odrębnym organom i formacjom bez precyzyjnego określenia ich wzajemnych relacji, zasad współdziałania oraz odpowiedzialności za poszczególne zadania. Nie ustalono zasad współpracy z innymi organami państwa wykonującymi zadania z zakresu ochrony ludności, zwalczania klęsk żywiołowych i innych zdarzeń nadzwyczajnych^[3].

Zdefiniowane w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP zadania obrony cywilnej są w dużej mierze zbieżne z zadaniami określonymi w ustawach: o Państwowej Straży Pożarnej, o stanie klęski żywiołowej oraz o zarządzaniu kryzysowym. Regulacje te nie są jednak dostatecznie skorelowane, co powoduje, że do realizacji poszczególnych zadań powołano kilku wykonawców. Przy braku jednoznacznego ustalenia ich wzajemnych relacji może to powodować wątpliwości co do tego, kto i w jakim zakresie odpowiada za wykonanie poszczególnych zadań. W ocenie NIK w polskim systemie prawnym brak jasnych i przejrzystych przepisów wykonawczych dotyczących OC, które umożliwiłyby prawidłową i skuteczną realizację zadań OC na terenie RP. Sposób i poziom finansowania obrony cywilnej nie zapewnia sprawnego funkcjonowania systemu obrony cywilnej i praktycznie uniemożliwia wyposażenie formacji OC w niezbędny sprzęt, w tym wymianę zdekapitalizowanych i przestarzałych urządzeń.

Studium przypadku - różnice interpretacyjne

Zadania Obrony Cywilnej wykonywane przez poszczególnych szefów OC podlegają nadzorowi i kontroli, o czym mówi § 4 rozporządzenia Rady Ministrów^[4] oraz art. 17 ustawy o powszechnym obowiązku obrony^[5]. Kontrole te realizowane są w zakresie bieżącej działalności poszczególnych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w ramach administracji publicznej. Odnosi się to także do kontroli realizowanej przez szczebel nadrzędny w rozumieniu działalności szefów Obrony Cywilnej, którzy ustalają zadania OC, kontrolują ich realizację oraz koordynują i kierują działalnością w zakresie przygotowania i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej. Na tym tle coraz częściej pojawiają się spory interpretacyjne odnoszące się do błędów o charakterze formalno-prawnym. Jednym z takich przypadków jest różnica stanowisk pomiędzy szefem Obrony Cywilnej województwa, a szefem Obrony Cywilnej miasta na prawach powiatu. Dotyczy to na przykład województwa śląskiego, w którym po przeprowadzonej kontroli prezydent Gliwic jako szef Obrony Cywilnej wniósł zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego^[6]. W zastrzeżeniach tych na uwagę zasługuje fragment dotyczący możliwości, a raczej jej braku, realizacji zadania związanego z utrzymaniem budowli ochronnych, w oparciu o zarządzenia nr 285/03 wojewody śląskiego^[7], które zdaniem wnoszącego zastrzeżenia utraciło moc prawną i w związku z art. 93 Konstytucji RP^[8] nie może stanowić podstawy prawnej wydawania zaleceń. Według wnoszącego zastrzeżenia ostatnim aktem prawnym, w którym była mowa o budowlach ochronnych było rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r.^[9], wydane na podstawie art. 140 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.^[10], który to również utracił moc sprawczą z dniem 1 lipca 2004 r. Powołanie się natomiast w wytycznych wojewody na rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. jest nieuzasadnione, gdyż przedstawiony zakres działania terenowych organów obrony cywilnej nie wymienia budownictwa ochronnego. W rozwiązaniach tych istotne jest także wskazanie utraty z dniem 30 marca 2001 r. mocy zarządzeń ministra budownictwa, gospodarki przestrzennej i komunalnej określających zasady modernizacji oraz planowania przygotowania budowli ochronnych. Nie wprowadzono w miejsce uchylonych unormowań żadnych regulacji prawnych.  Tym samym od 1 lipca 2004 r. istnieje luka prawna blokująca działalność szefów obrony cywilnej gmin w odniesieniu do budowli ochronnych, w stosunku do wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni mieszkaniowych, zakładów pracy i osób prywatnych.

Odmienne stanowisko w omawianej sprawie zajmuje Śląski Urząd Wojewódzki przywołując stanowisko Szefa Obrony Cywilnej Kraju^[11]. Urząd Wojewódzki twierdzi, że zagadnienia dotyczące budownictwa ochronnego znajdują się w zakresie działania organów obrony cywilnej i wynikają z ratyfikowania przez Polskę I protokołu dodatkowego do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Szef OCK uzasadnia to faktem wyższości prawa międzynarodowego nad aktami prawa krajowego, stojąc tym samym na stanowisku, że występujący brak jednoznacznych przepisów w prawodawstwie polskim nie zwalnia osób odpowiedzialnych za zadania obrony cywilnej z obowiązku ich wykonywania, a ratyfikowanie Konwencji zobowiązuje właściwe organy do wykonywania powinności w tym zakresie. Stwierdza przy tym, że choć obowiązujące przepisy nie nakładają na organy obrony cywilnej szczególnej odpowiedzialności za utrzymanie budowli ochronnych, to jednak przepisy ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane^[12] nie zwalniają właścicieli budynków od stosowania ogólnie obowiązujących wymogów utrzymywania w poprawnych warunkach technicznych obiektu budowlanego. Wydaje się jednak, że powołanie się na przepisy prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do budynków, których właścicielem bądź zarządcą jest właściwy szef obrony cywilnej. W przypadku wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych, podmiotów gospodarczych, osób prawnych i fizycznych, uprawnienia do kontroli posiada tylko właściwy organ nadzoru budowalnego, a nie szef Obrony Cywilnej.

W odniesieniu do zarządzenia wojewody nr 285/03 z dnia 5 września 2003 r. radca prawny wojewody śląskiego^[13] stwierdził, że zarządzenie to wydane zostało w szczególności na podstawie art. 17 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz § 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województwa, powiatów oraz gmin. Mimo wykreślenia z ustawy o powszechnym obowiązku obrony art. 140  stwierdza on, że rozporządzenia są aktami w dalszym ciągu obowiązującymi, a zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Stąd też wskazana instrukcja wojewody ma bardzo istotne znaczenie przy realizowaniu kontroli stanowiącej obowiązek nałożony przez ustawodawcę na organ.

Bez wątpienia omawiana problematyka nie jest precyzyjnie i adekwatnie uregulowana w związku ze zmieniającymi się zadaniami państwa oraz jego struktury. Przy tym należy pamiętać, iż to na organach obrony cywilnej spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie i zapewnienie funkcjonowania budowli ochronnych, w tym także pozyskiwania rzetelnej wiedzy o istniejących zasobach. Z drugiej strony nie da się ukryć, że przy tak odrębnej interpretacji wskazującej na aktualność bądź nieaktualność prawa^[14], zadania nie są realizowane. W wielu przypadkach po wystąpieniu pokontrolnym organu szczebla nadrzędnego OC,  następuje jedynie powiadomienie przez organ podległy o niepodjęciu działań, wskazujące na brak możliwości prawnych realizacji zalecenia w zakresie przeprowadzania kontroli w budowlach ochronnych we wspólnotach mieszkaniowych, spółdzielniach mieszkaniowych, przedsiębiorstwach oraz u osób prywatnych. Tym samym problem pozostaje nierozwiązany.

Konkluzje

W  odniesieniu do systemu bezpieczeństwa narodowego, obrona cywilna zdefiniowana jako zapewnienie bezpieczeństwa ludziom, ich mieniu i środowisku przed wypadkami i klęskami każdego rodzaju, wpływa bezpośrednio na ten system, jego sprawność i efektywność, na co zresztą zwrócono uwagę w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 r.^[15] W takim przypadku sprawność, oceniana według kryterium najsłabszego ogniwa, wskazuje na niski poziom efektywności systemu bezpieczeństwa narodowego. Stąd też powiązany z problematyką ochrony ludności obszar obrony cywilnej wymaga kompleksowej transformacji i dostosowania do obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej, w tym także zobowiązań międzynarodowych. Konieczne jest przygotowanie unormowań kompleksowo regulujących funkcjonowanie obrony cywilnej w Polsce. Rozwiązania prawne i organizacyjne powinny zmierzać do stworzenia jednego, zintegrowanego systemu nie tylko na czas wojny, ale także na czas pokoju. Rola Szefa Obrony Cywilnej Kraju w funkcji koordynatora działań winna ulec wzmocnieniu, jako organu odpowiedzialnego za obronę cywilną będącą elementem systemu bezpieczeństwa narodowego. W takim przypadku nie jest celowym łączenie tej funkcji z jakąkolwiek służbą, a współpraca z Rządowym Centrum Bezpieczeństwa winna być jasno doprecyzowana. Za zmianami strukturalno-organizacyjnymi powinny pójść również zmiany związane z finansowaniem działań obrony cywilnej. Rozwiązaniem, które może doprowadzić do zracjonalizowania wydatków jest zastosowanie mechanizmu finansowania projektowego (zadaniowego), co zapobiegnie niecelowemu wydatkowaniy rozporoszonych środków pieniężnych, będących obecnie w dyspozycji różnych instytucji realizujących cele i zadania przypisane obronie cywilnej.

Źródło zdjęcia: https://www.google.pl/search?q=zdj%C4%99cia+obrony+cywilnej&tbm=isch&tbo=u&source=univ&sa=X&ved=0ahUKEwjo5uqMp-PYAhXFDCwKHd-5BeoQsAQIJg&biw=1600&bih=769