Magdalena Kania

Analiza ZBN nr 15 (39)/2018

15 grudnia 2018 r.

© 2018 Uniwersytet Jagielloński &Magdalena Kania

Zdjęcie: Wizyta Komisarza Nevena Mimici podczas szczytu AKP w Papui Nowej Gwinei, maj 2016.

Źródło: Komisja Europejska,  Visit of Neven Mimica, member of the EC college, to Papua New Guinea, https://ec.europa.eu/europeaid/visit-neven-mimica-member-ec-college-papua-new-guinea_en (dostęp: 10.12.2018)

1. Wprowadzenie

29 lutego 2020 r. wygaśnie dotychczasowa umowa między Unią Europejską a państwami AKP (Afryka-Karaiby-Pacyfik), nazywana umową z Kotonu, od miejscowości położonej w południowym Beninie, gdzie została podpisana w 2000 roku. Przez prawie dwie dekady założenia umowy z Kotonu kształtowały stosunki polityczne i ekonomiczne stron-sygnatariuszy. Pod koniec listopada 2016 roku Komisja wystosowała komunikat dotyczący przyszłych stosunków Unii z AKP. W czerwcu 2018 r. Rada przyjęła mandat negocjacyjny dla strony europejskiej, miesiąc wcześniej mandat negocjacyjny przyjęła Rada Ministrów AKP. Oficjalne negocjacje rozpoczęły się 28 września 2018 roku. Tym niemniej, na ponad rok przed wygaśnięciem umowy zarówno Unia Europejska, jak i blok państw AKP, prezentują odmienne oczekiwania i wymagania względem potencjalnej przyszłej umowy wynikające zarówno z przyczyn wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Kluczowy zatem pozostaje kontekst, w którym osadzone są negocjacje. W porównaniu z 2000 rokiem, obecnie negocjująca Unia Europejska jest niemal dwukrotnie większa pod względem liczby członków. Należy dodać, że nowi członkowie nie mają historycznie uwarunkowanych specjalnych relacji polityczno-ekonomicznych z państwami AKP. Przestarzała wydaje się również sama formuła „bloku AKP”, której korzenie sięgają jeszcze negocjacji konwencji z Lomé między Wspólnotami Europejskimi a blokiem w 1975 roku. Wówczas to, ku zaskoczeniu negocjatorów europejskich, państwa AKP zdecydowały się na prowadzenie negocjacji jako wspólny blok, nie zaś w formule regionalnej, celem czego miało być wzmocnienie ich pozycji negocjacyjnej[1].Obecnie, różnice pomiędzy poszczególnymi regionami bloku państw AKP wydają się w większym stopniu wpływać na postawy względem negocjacji niż kalkulacja potencjalnych zysków płynących z jedności stanowiska. Tym samym, wynik negocjacji zależeć będzie od postaw Unii Europejskiej i państw AKP, zarówno w kontekście wewnętrznych ambicji, jak i międzynarodowych ograniczeń.

2. Sztuczne konstrukcja bloku AKP

W komunikacie z 2016 roku Komisja Europejska przedstawiła trzy opcje dotyczące możliwej formy przyszłej umowy o współpracy między Unią Europejską a państwami AKP. Po pierwsze, znacząca rewizja dotychczasowego partnerstwa, ale w oparciu o dotychczasowe rozłożenie akcentów. Po drugie, pełna regionalizacja stosunków z państwami AKP poprzez podział bloku na trzy regiony – Afryka, Karaiby, Pacyfik. Po trzecie, ujęcie mieszane jako wspólna umowa dla państw AKP – funkcjonująca jako umowa parasolowa  - z trzema komponentami partners w regionalnych. Przy tak postawionych opcjach, nie dziwi fakt, że Komisja Europejska opowiada się jednoznacznie za opcją najbezpieczniejszą, opcją mieszaną. Z jednej strony celem Komisji jest utrzymanie jedności bloku AKP, a jednocześnie odzwierciedlenie różnic między poszczególnymi regionami. To, co w ocenie Komisji powinno pozostać wspólne to przyświecające partnerstwu wartości, zasady i interesy. Szczegóły współpracy przeniesione zostają na poziom regionalny. Tym samym Komisja zachowuje format AKP, jednocześnie zostawiając otwartą furtkę do zróżnicowanych działań w trzech regionach. Nie jest to jednak zmiana o charakterze przełomowym. Pomimo dotychczasowej deklaratywnej jednolitości działań wobec wszystkich trzech regionów AKP, eksperci podkreślają, że dwa z trzech filarów umowy z Kotonu - wymiar polityczny oraz wymiar handlowy - są „de facto zregionalizowane”[2]. Wspólnym rdzeniem pozostaje współpraca rozwojowa. Ale i ta kwestia pozostaje  problematyczna, jako że jednym z zarzutów wobec formatu państw AKP jest marginalizacja najmniej rozwiniętych państw (tzw. LDCs).Umowa o charakterze parasolowym jest również próbą pogodzenia odmiennych wizji państw członkowskich UE wobec AKP. Debaty dotyczące zasadności utrzymania formatu AKP w relacjach z państwami trzech regionów są obecne w Unii Europejskiej od dawna. Żywym zwolennikiem utrzymania dotychczasowego formatu pozostaje Francja, której wciąż udaje się utrzymać obecną narrację pomimo chęci zmian ze strony Niemiec czy Holandii.

Ale i w samym bloku AKP brak jest jednomyślności. Podczas szczytu w Kigali w marcu 2018 roku, Unia Afrykańska podjęła decyzję o wspólnej afrykańskiej pozycji negocjacyjnej w nowym porozumieniu z Unią Europejską, którą to pozycję postrzega jako potencjalne ramy dla współpracy na linii kontynent-kontynent. Nie bez znaczenia jest tutaj fakt, że część państw Afryki Północnej, m.in. Maroko, wyłączone są z formatu AKP. Jako że w skład formatu AKP w zdecydowanej większości wchodzą państwa afrykańskie, postawa Unii Afrykańskiej budzi uzasadnione obawy o marginalizację regionu Pacyfiku i Karaibów w przyszłych negocjacjach. I choć dwa miesiące po szczycie w Kigali AKP przyjęła wspólny mandat negocjacyjny, Unia Afrykańska zdołała przeciągnąć w czasie rozpoczęcie negocjacji z UE, powołując się na konieczność wypracowania odrębnego stanowiska. Kwestia ta, podobnie jak oczekiwania względem bardziej spójnej pozycji Unii Europejskiej wobec Afryki podniesione zostały na szczycie Unii Afrykańskiej w Nouakchott w lipcu 2018 r. (por. Decyzja szczytu w sprawie nowej umowy o współpracy z Unią Europejską). Choć kwestia ta może wydawać się jedynie symboliczna, faktem jest, że z rozpoczęciem negocjacji Unia Europejska czekała aż do zakończenia kolejnego szczytu Unii Afrykańskiej, który odbył się we wrześniu 2018 roku. Ostatecznie, zdaniem Jeana Bossuyta, specjalisty Europejskiego Centrum Zarządzania Polityką Rozwojową (ECDPM), część państw takich jak Burkina Faso czy Mali nadal pozostaje pozytywnie nastawiona do formatu AKP, co utrudnia gwałtowny zwrot polityczny Unii Afrykańskiej. Tym niemniej Unia Afrykańska od początku negocjacji wskazuje na wysoką stawkę polityczną, którą zamierza osiągnąć, co w zamyśle ma zwiększyć prestiż kontynentu afrykańskiego poprzez odcięcie się od słabszych politycznie regionów. 

3. Długoterminowe cele w świetle krótkoterminowych nacisków

W dotychczasowym wymiarze trzy filary wyznaczały kształt relacji UE-AKP w umowie z Kotonu – pomoc rozwojowa, handel i współpraca ekonomiczna oraz wymiar polityczny. 20-letni dorobek Kotonu oceniany jest różnie, głównie jako umiarkowany. Pomoc rozwojowa stanowi politycznie istotny element w polityce zagranicznej Unii, w tym zwłaszcza w regionach AKP. Nie tyle zresztą ze względu na wymierne efekty, co raczej na symbolikę budowania przez Unię międzynarodowej roli globalnej potęgi cywilnej i normatywnej. Relacje handlowe pozostają dalece asymetryczne, mimo ciągłych zapewnień Unii Europejskiej o partnerskim charakterze współpracy gospodarczej. Jako skromne oceniane są także rezultaty siedmiu umów o partnerstwie gospodarczym (ang. EPAs). W kontekście praw człowieka, na przestrzeni ostatnich lat kilkukrotnie uruchamiany był mechanizm dialogów politycznych w zgodzie z art. 96 Kotonu (dotychczas dwukrotnie w Fidżi oraz Gwinea-Bissau, jednokrotnie w Zimbabwe, Togo, Republice Środkowoafrykańskiej, Madagaskarze, Burundi). Artykuł 96 (jak również nie użyty dotychczas art. 97) daje podstawę do zawieszania pomocy rozwojowej dla danego państwa, po uprzedniej procedurze konsultacyjnej, w przypadku naruszania fundamentalnych zasad umowy. Jak się ocenia, w dotychczasowej praktyce Unia Europejska stosowała mechanizm konsultacji z art. 96 wybiórczo, zwykle w odniesieniu do państw, w których łamaniu praw człowieka towarzyszyła pogarszająca się sytuacja polityczna lub bezpieczeństwa[3]. Nic dziwnego, że podejście Unii Europejskiej do reżimów łamiących prawa człowieka komentowane bywa gorzkimisłowami. 

Tymczasem od podpisania umowy z Kotonu dwie nowe kwestie pojawiły się w agendzie wspólnych relacji między Unią Europejską a państwami AKP, dominując zwłaszcza w ostatnich latach: bezpieczeństwo i migracje. Ta pierwsza związana jest z umacniającym się paradygmatem nierozerwalnego związku między bezpieczeństwem a poziomem rozwoju społeczeństw, które to założenie wyznacza charakter polityki pomocy rozwojowej Unii Europejskiej. Założenie to znajduje bezpośrednie odwołanie w mandacie negocjacyjnych – „nie może być zrównoważonego rozwoju bez pokoju i bezpieczeństwa, a bez rozwoju nie może być trwałego pokoju i bezpieczeństwa[4]”. Niemniej jednak kwestia zwiększania akcentów na korzyść bezpieczeństwa nie budzi politycznych emocji liderów europejskich (czego nie można powiedzieć o organizacjach pozarządowych związanych z pomocą rozwojową). Odmienną sprawą pozostaje kwestia migracji. W 2000 roku, podczas podpisywania umowy z Kotonu, emigracja z państw AKP do Unii Europejskiej nie stanowiła ani wyzwania, ani szczególnego zwiększonego zainteresowania państw europejskich. I choć mechanizmy dotyczące migracji pojawiają się w Kotonu, są one szczątkowe i o marginalnej ważności. Obecnie stanowią punkt zapalny. Taka sytuacja miała miejsce w maju 2018 roku, gdy część państw członkowskich Unii Europejskiej, pod przewodnictwem Węgier, blokowało przyjęcie mandatu negocjacyjnego po stronie europejskiej. Rząd węgierski zażądał wzmocnienia pozycji europejskiej w negocjacjach z AKP w kwestii migracji, w tym przede wszystkim uznania nielegalnej imigracji jako zagrożenia dla Europy oraz ustanowienie walki z nielegalną migracją jako celu UE (por. Peter Szijártó).Tym razem w kontekście UE-AKP, kwestia migracji stała się przyczyną polaryzacji stanowisk przedstawicieli państw członkowskich (por. komentarze eurodeputowanych po blokadzie Węgier).

4. Reorganizacja finansowania polityki zagranicznej  Unii Europejskiej

Renegocjacje umowy z Kotonu na warunkach odpowiadających ambicjom politycznym UE to nie jedyne wyzwanie, przed którym staje Unia w kontekście swoich relacji zewnętrznych. Równolegle do trwających negocjacji z państwami AKP, między instytucjami europejskimi  toczą się debaty na temat kolejnych ram finansowych 2021-2027. W polityce zagranicznej szczególną uwagę przyciąga propozycja nowego instrumentu polityki zagranicznej, Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, Rozwoju i Współpracy Międzynarodowej (ang. NDICI). Proponowany instrument ma w zamierzeniu zastąpić dotychczasowe instrumenty budżetowe i pozabudżetowe, włączając w to Europejski Fundusz Rozwoju, główny instrument pomocy rozwojowej Unii Europejskiej dla państw AKP. Cel wydaje się jasny – usprawnienie, ujednolicenie, uproszczenie i uprządkowanie dotychczasowej architektury finansowania działań zewnętrznych UE. W kontekście państw AKP pojawia się ogólnie sformułowana wzmianka, że ustanowienie instrumentu „powinno służyć wspieraniu implementacji nowoczesnej umowy z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku”, jednocześnie „wzmacniając sojusz w [walce] z kluczowymi globalnymi wyzwaniami”[5].Choć instrument jest dopiero na wczesnym etapie konsultacji międzyinstytucjonalnych, niektóre elementy już budzą wątpliwości. Część ekspertów zwraca uwagę na stosunkowy brak równowagi między najsłabiej rozwiniętymi państwami, a państwami o średnim przychodzie – w stosunku do tych pierwszych Unię charakteryzuje dość mało ambitne podejście, natomiast relatywnie dużo miejsca poświęcone jest tym drugim. Część ekspertów wskazuje również na słabo wyartykułowaną rolę oraz brak jasno sklaryfikowanych programów wsparcia organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Podobne rozczarowanie wzbudziła marginalizacja rządów lokalnych w procesie zdecentralizowanej współpracy na rzecz rozwoju. Od 2006 roku rządy lokalne mogły ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu tematycznego „organizacje społeczeństwa obywatelskiego - rządy lokalne” (ang. CSO-LA). Obecnie brak takich rozwiązań.

5. Brexiti jego konsekwencje

Wyjście Wielkiej Brytanii ze struktur europejskich będzie miało swoje reperkusje również w stosunkach AKP-UE. Dotychczas Wielka Brytania, obok Francji i Niemiec, odnotowywała jedne z największych wkładów w pomoc rozwojową w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju.  Niemniej ważna pozostaje kwestia wzajemnych stosunków politycznych i ekonomicznych. To właśnie wstąpienie Wielkiej Brytanii do WE w 1973 roku stanowiło punkt zwrotny w relacjach WE z państwami stanowiącymi dziś blok AKP. Wielka Brytania doprowadziła do przełamania francuskiego monopolu w kształtowaniu pomocy rozwojowej i ekonomicznej WE, która  oparta była głównie o relacje z byłymi koloniami francuskimi[6]. Przejście od porozumień z Jaunde (1963 rok oraz 1969 rok) do konwencji z Lomé (1975 rok) – regulujących relacje WE/państwa AKP przed umową z Kotonu - stanowić miało polityczne zerwanie z brzemieniem neokolonializmu, o utrzymywanie którego konwencja z Jaunde była często oskarżana. Tym samym u progu kolejnych negocjacji państwa AKP tracą poważnego sojusznika – w miejsce Wielkiej Brytanii, z którą łączyły je więzi historyczne i wspólne członkostwo w Commonwealth, pojawiają się państwa bądź nie przejawiające szczególnego zainteresowania regionami, bądź postrzegające państwa AKP przez pryzmat obecnych trendów wyzwań globalnych.