W ciągu ostatnich miesięcy jednym z głównych problemów polityki bezpieczeństwa państwa była wysokość uposażeń formacji mundurowych. Rada Ministrów ustala przeciętne uposażenie funkcjonariuszy w ten sam sposób, oddzielnie dla każdej z trzynastu formacji. Rozbieżności w wynagradzaniu poszczególnych z nich pozwalają jednak na stawianie pytań o kryteria rządowych podwyżek.

Mateusz Kolaszyński

Komentarz ZBN nr 17 (41)/2018

14 grudnia 2018 r.

 

© 2018 Uniwersytet Jagielloński & Mateusz Kolaszyński

W ciągu ostatnich miesięcy jednym z głównych problemów polityki bezpieczeństwa państwa była wysokość uposażeń formacji mundurowych. Rada Ministrów ustala przeciętne uposażenie funkcjonariuszy w ten sam sposób, oddzielnie dla każdej z trzynastu formacji. Rozbieżności w wynagradzaniu poszczególnych z nich pozwalają jednak na stawianie pytań o kryteria rządowych podwyżek.

 

Źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzeń Rady Ministrów i rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne wynagrodzenie funkcjonariuszy formacji mundurowych.

Temat podwyżek w służbach mundurowych wybrzmiał z całą siłą podczas eskalacji protestu służb mundurowych z przełomu października i listopada br. Przed listopadowymi świętami funkcjonariusze na masową skalę zaczęli korzystać ze zwolnień lekarskich. Wcześniej, w marcu 2018 r., policjanci przedstawili postulaty poprawy warunków służby, w tym dotyczące wzrostu uposażeń. Stopniowe zwiększanie nacisku na rząd polegało m.in. na przeprowadzeniu akcji ograniczenia wystawianych mandatów oraz na zorganizowaniu w Warszawie zgromadzenia przez Federację Związków Zawodowych Służb Mundurowych. Ostatecznie przedstawiciele związków zawodowych oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarli 8 listopada 2018 r. porozumienie kończące protest. Zgodnie z jego postanowieniami funkcjonariusze mogą liczyć na podwyżkę uposażenia w wysokości około 655 złotych brutto od 1 stycznia 2019 r. Rok później mają otrzymać dodatkowe 500 złotych brutto na etat. Porozumienie dotyczy czterech służb nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa.

Można zadać pytanie o podwyżki w innych formacjach mundurowych. W Polsce mamy ich co najmniej dziewięć. Część z nich nadzoruje Minister Obrony Narodowej (SKW, SWW), inne minister koordynator ds. służb specjalnych (ABW, AW, CBA). Obrazu dopełniają nadzorowana przez ministra finansów Krajowa Administracja Skarbowa ze Służbą Celno-Skarbową oraz nadzorowana przez ministra sprawiedliwości Służba Więzienna. Oprócz tego w Siłach Zbrojnych RP funkcjonuje Żandarmeria Wojskowa, natomiast parlament jest chroniony przez Straż Marszałkowską, która podlega Marszałkowi Sejmu. Wskazanie instytucji nadzorujących jest istotne, ponieważ podwyżki dla poszczególnych formacji są bardzo często negocjowane z organem nadzorującym. Zgodnie z tą praktyką minister sprawiedliwości podpisał 19 listopada 2018 r. porozumienie z NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa. Z kolei 21 listopada 2018 roku zostało podpisane porozumienie pomiędzy szefem Krajowej Administracji Skarbowej (wiceministrem finansów) a przedstawicielami związków zawodowych Służb Celno-Mundurowych. Podwyżki w KAS w latach 2019-2020 mają być nie niższe niż w innych służbach mundurowych, tj. w Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa, Służbie Więziennej. Podpisanie porozumienia przez Służbę Celno-Skarbową zamknęło klamrą protest formacji mundurowych, w którym kolejne z nich domagały się takich samych podwyżek, jak w przypadku służb nadzorowanych przez ministra odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne.

Warto zwrócić uwagę na punkt wyjścia przed listopadowymi porozumieniami. W tabeli poniżej zaprezentowano przeciętne uposażenie w formacjach mundurowych, które jest kształtowane w ten sam sposób dla każdej z nich. Kluczową rolę w zróżnicowaniu uposażeń odgrywa mnożnik kwoty bazowej (1523,29 zł), ustalany dla każdej służby z osobna rozporządzeniem Rady Ministrów. Dla żołnierzy zawodowych stosowne rozporządzenie wydaje Prezydent RP.

 

Tabela 1. Przeciętne wynagrodzenie formacji mundurowych

Formacja	Aktualny mnożnik w nawiasie data zastosowania mnożnika	Przeciętne wynagrodzenie Aktualny mnożnik x kwota bazowa (1523,29 zł)	Poprzedni mnożnik w nawiasie data zastosowania mnożnika
Służby Celno-Skarbowe	3,1 (1.03.2017)	4722,20 zł
Służba Więzienna	3,19 (1.01.2017)	4859,30 zł	3,01 (1.01.2016)
Państwowa Straż Pożarna	3,22 (1.05.2018)	4904,99 zł	3,13 (1.01.2017)
Policja	3,28 (1.05.2018)	4996,39 zł	3,19 (1.01. 2017)
Straż Graniczna	3,28 (1.05.2018)	4996,39 zł	3,21 (1.01.2017)
Centralne Biuro Antykorupcyjne	3,5 (21.10.2008)	5331,52 zł	3,96 (24.07.2006)
żołnierze zawodowi	3,63 (1.01.2019)	5529,54 zł	3,2 (1.01.2017)
Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego	3,86 (1.01.2018)	5879,90 zł	3,6 (1.01.2016)
Straż Marszałkowska	3,91 (20.05.2018)	5956,06 zł
Służba Ochrony Państwa	3,99 (1.05.2018)	6077,93 zł	3,31 (1.02.2018)
Agencja Wywiadu	4,37 (1.01.2016)	6656,78 zł	3,81 (1.01.2009)
Służba Kontrwywiadu Wojskowego	4,94 (1.01.2018)	7525,05 zł	3,4 (1.01.2009)
Służba Wywiadu Wojskowego	4,99 (1.01.2018)	7601,21 zł	4,78 (1.01.2016)

Źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzeń Rady Ministrów i rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne wynagrodzenie funkcjonariuszy formacji mundurowych.

Z tabeli wynika, że trzy służby specjalne nieposiadające uprawnień policyjnych, tj. AW, SKW i SWW, mają zdecydowanie najwyższe przeciętne uposażenia. Trudno stwierdzić, czy zakres kompetencji miał jakiekolwiek znaczenie dla takiej decyzji. W uzasadnieniu projektów stosownych rozporządzeń brak odniesienia do innych służb policyjnych i specjalnych. Warto zwrócić uwagę, że AW, SKW, SWW są pod względem kadrowym służbami niewielkimi, dla których łatwiej zabezpieczyć środki budżetowe na podwyżki uposażeń. Ponadto w powyższej tabeli zwraca uwagę podniesienie w bardzo krótkim czasie mnożnika w SOP, co mogło stanowić reakcję na problemy kadrowe w niedawno powołanej służbie. Trzeci wniosek jest najbardziej oczywisty. Przeciętne uposażenia w poszczególnych służbach różnią się w sposób znaczący. W Służbie Celno-Skarbowej wynosi ono 4722,20 zł a w Służbie Wywiadu Wojskowego 7601,21 zł. Czy takie różnicowanie uposażeń nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1? Zasada ta nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej z punktu widzenia prawa sytuacji. Jeśli przyjmiemy, że służba w poszczególnych formacjach jest zbliżona, to nie można ani dyskryminować ani faworyzować żadnej z nich. Oznacza to konieczność przyznawania tych samych praw formacjom, które mają tę samą istotną cechę.

Czy formacje mundurowe posiadają taką wspólną cechę uzasadniającą równe traktowanie? Wymaga to zbadania poszczególnych z nich pod względem pełnionych funkcji, wykonywanych zadań, pod względem organizacji, warunków pełnienia służby itd. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 2015 r. stanął na stanowisku, że służby nie są równe i mogą być w odmienny sposób traktowane przez ustawodawcę. Zdaniem TK „służby mundurowe i umundurowane nie tworzą bezwzględnie jednolitej kategorii zawodowej. Każda z grup obejmowanych tych mianem ma własną specyfikę, która może uzasadniać ich swoiste różnicowanie”.Jednak owo różnicowanie musi być uzasadnione, co oznacza konieczność podejmowania decyzji przez rząd w oparciu o jasne i zrozumiałe kryteria. Takie decyzje powinny posiadać racjonalne uzasadnienie.

Kwestie te dobrze ilustruje przykład projektu rozporządzenia podwyższającego przeciętne uposażenia funkcjonariuszy CBA z 2016 r. W pierwszej kolejności warto wspomnieć, że CBA jest jedyną formacją, w której obecny mnożnik jest wynikiem obniżenia poprzedniego, a nie jego podwyższenia (zob. tabela powyżej). W projekcie z 25 lutego 2016 r. zaproponowano zwiększenie mnożnika z 3,50 do 5,40 (podczas uzgodnień międzyresortowych zmodyfikowano mnożnik na 5,17). Na tak znaczący wzrost uposażenia zwrócił uwagę w swojej opinii minister finansów: „tworzenie znaczących dysproporcji pomiędzy poszczególnymi służbami specjalnymi w zakresie wielokrotności kwoty bazowej (...) jest ryzykowne, gdyż tworzy poczucie niedowartościowania ich pracy u części funkcjonariuszy”. W opinii widoczna jest obawa o stworzenie niebezpiecznej sytuacji porównań między służbami odnośnie poziomu uposażeń. Dlaczego w CBA są wyższe uposażenia, skoro za zwalczanie przestępczości korupcyjnej odpowiada przede wszystkim Policja? Kto w większym stopniu naraża swoje zdrowie i życie podczas codziennej służby? Oto przykłady pytań dobrze oddających taką atmosferę rywalizacji, która dodatkowo stwarza okoliczności wspierające rotację funkcjonariuszy pomiędzy służbami w celu uzyskania lepszych warunków finansowych. Na potwierdzenie tych obaw wskazuje opinia szefa ABW w przedmiotowej sprawie: „(...) w ocenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uposażenie tych osób [funkcjonariuszy służb specjalnych – M.K.] powinno również kształtować się na wyrównanym, zbliżonym do siebie poziomie. Oczywistym jest, że uposażenie poszczególnych funkcjonariuszy może, a nawet powinno być zindywidualizowane (...), jednakże sposób oraz wysokość zasadniczych elementów służących do jego ustalenia, powinny być zbliżone dla wszystkich służb specjalnych [podkreślenie moje – M.K.]”.

Oczywiście jednym z kryteriów różnicowania może być posiadanie statusu służby specjalnej (ABW, AW, CBA, SKW, SWW). Jednak w uzasadnieniach do projektów rozporządzeń Rady Ministrów w przedmiotowej sprawie próżno poszukiwać argumentów systemowych. Ich ślady można odnaleźć w projekcie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 2018 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z uzasnieniem projektu: „Służba Więzienna realizuje ustawowe zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Jednocześnie coraz trudniej jej pozyskać i utrzymać w służbie funkcjonariuszy dających gwarancję właściwego wykonywania zadań aktualnie realizowanych, a także nowych, coraz trudniejszych wyzwań stawianych przed Służbą Więzienną. Powoduje to także uzasadnione aspiracje funkcjonariuszy Służby Więziennej do uzyskania adekwatnego do realizowanych obowiązków wynagrodzenia oraz jego podwyższenia i zrównania z funkcjonariuszami innych służb mundurowych”.

***

Istota sprawy nie sprowadza się do zrównania uposażeń wszystkich formacji. Jednak problemem może okazać się brak rzetelnego uzasadniania ich różnicowania, brak ustalenia kryteriów zwiększania uposażeń czy też brak szerszego spojrzenia uwzględniającego wszystkie formacje. Obecnie niewiele wiemy o tym, czy o różnicach w uposażeniach decyduje specyfika zadań poszczególnych formacji, efekty ich pracy czy znaczenie dla polityki władz państwowych. Może wynikają one ze względów organizacyjnych: innego zakresu ograniczeń praw i wolności obywatelskich w poszczególnych służbach, innych wymagań odnośnie sprawności fizycznej, psychicznej, posiadanych kwalifikacji bądź trudnych warunków służby. Może różnice niwelują inne składniki wynagrodzenia w poszczególnych służbach? Otwartym pozostaje pytanie o możliwość ustalenia takich różnic uzasadniających inne rozwiązania płacowe na poziomie całych formacji. Odwołując się jeszcze raz do orzeczenia TK, można zgodzić się ze stwierdzeniem, że formacje mundurowe nie stanowią bezwzględnej jednolitej grupy zawodowej. Należałoby jednak dodać, że stanowią one względnie jednolitą grupę zawodową, z czym wiąże się szereg konsekwencji. Jedną z nich jest potrzeba klarownego ustalenia wysokości uposażeń w poszczególnych z nich.

Źródło zdjęcia: oficjalna strona internetowa Ministerstwa Spraw Wewętrznych i Administracji